防災與都市更新
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財團法人都市更新研究發展基金會 丁致成執行長 2014/2/14 臺北市政府研考會演講
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- 2. 前言 台灣的都市更新與防災 1. 國內常見的災害 2. 都市更新能為防災帶來什麼 借鏡日本的經驗 1. 日本都市更新發展架構 2. 日本東京都區域危險度調查 3. 東京都案例 未來應對的策略 1. 第一支箭：危險度調查 2. 第二支箭：重啟臨門方案 3. 第三支箭：導入專責機構 結語 簡報大綱
- 6. 思考…… 面臨諸多都市環境災難，都市更新才有辦法 從建築本體、內外環境設計、動線規劃等， 一一務實解決 都市更新真正的原因，是為了我們的環境、 都市、經濟、社會的永續發展 都市更新是回到市中心，不再擴張，真正的 永續發展
- 7. 台灣的都市更新與防災
- 9. 國內常見的災害類型 人為因素災害 海砂屋 輻射屋 窄巷 火災 違建 天然因素災害 地震 風災 水患 土壤液化
- 11. 窄巷阻救災 6都竟有4582條
- 12. 民國70-80年代為海砂屋大量 起源 台灣經濟起飛，房地產景氣熱絡， 國內河砂原料供不應求 於建築預拌混凝土當中混入未經處 理過的海砂 鹽在水中溶解成氯離子，混拌成混凝土包覆住鋼筋，造成電 化學反應，使鋼筋容易腐蝕，不但較易折斷，水泥也會剝落， 嚴重影響建築物的結構安全 法規制定 87年6月後，對新成屋預拌混凝土的氯離子含量和耐久性能 技術指標做出明確規定，超標者無法取得建造執照 定義：氯離子含量超過0.3公斤/每1立方公尺
- 14. 無形威脅輻射屋 輻射屋全台189處、300多棟、1,661戶， 曾經設籍居民約13,300人，現在還住在 裡面有3,600人 建造年份多為民國71~73年，其使用執照 核發日期為71~75年 資料來源： 2016年1月23日 中國時報 仍有202戶 未完成偵測
- 15. 違章建築加速釀災 常見違建情形 頂樓加蓋 占用防火間隔 占用防火巷 占用騎樓 占用法定空地 占用開放空間 最常使用之建材即為輕型鋼結構，俗稱鐵皮屋，一 旦發生火災往往急速釀禍 火勢10分鐘以上，火場溫度即可達到600度以上高溫 鋼材在高溫600度時，強度會降低50%，造成建築物瞬 間崩塌慘劇
- 17. 第6條：優先劃定為更新地區 ►建築物窳陋且非防火構造或鄰棟間隔不足， 有妨害公共安全之虞 ►建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞、建築 物排列不良或道路彎曲狹小，足以妨害公共 交通或公共安全 第7條：迅行劃定更新地區 ►因戰爭、地震、火災、水災、風災或其他重 大事變遭受損壞 ►為避免重大災害之發生 都更條例立法目的就是防災 第1條：為促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都 市機能，改善居住環境，增進公共利益，特制定本條例。 都更 救災 減災 防災
- 20. 高品質的住宅 結構耐震安全係數的提昇 無海砂、無幅射鋼筋 消防逃生設備、衛生避免群聚感染 電梯、停車空間、無障礙環境 較大棟距、更好的採光通風 綠建築、智慧建築、節能減碳 保全系統、整齊的外觀、無鐵窗 健全的社區管理組織 註：太平洋之森案，本會協助，施工中
- 24. 大同區涼州街更新前
- 28. 北部更新案提供公益/公共設施統計 縣市別 捐贈公益設施 開闢計畫道路 開闢公共設施 處數 面積 (㎡) 面積(公 頃) 工程費用( 億元) 捐贈用地成本( 億元) 處數 面積(㎡) 臺北市 21 12,383 2.26 0.92 11.83 5 7,770 新北市 9 6,252 0.59 0.26 0.01 6 4,820 基隆市 0 - 0.04 0.02 0.15 - - 總計 30 18,635 2.89 1.21 11.99 11 12,591 公益設施包括：文康設施、消防隊、社區遊憩設施、 客家文化中心、視聽教室、電腦教室及會議室、多功能交誼室、 健身房、市場活動中心、公車候車亭、圖書閱覽室、綜合性設施 公共設施包括：公園、綠地、遊戲場、廣場、公園管理維護等 北部更新事業共提供人行步道83,067平方公尺， 解決安置違章佔用戶1,546戶
- 29. 借鏡日本的經驗
- 30. 日本都市更新源起：防災
- 31. 日本都市更新:立法源起 昭和44年(1969年)，都市再開發法將「市街地改造法」與 「防災建築街區造成法」二法合併 「市街地改造法」是指對以公共設施(車站前廣場.街道等)的 整理為主要目的之市街地改造事業 「防災建築街區造成法」是指對以土地所有者等的權利者為 主的促進不燃防災建築物之建設為目的之「防災建築街區造 成事業」 市街地再開發事業是採用：將既成市街地一體性、綜合性 整理為目的，土地區劃整理法的立體換地之想法發展成為 所謂「權利變換」的新權利調整手法
- 32. 日本都市防災制度〈東京為例〉 1975年，依據「震災預防條例」進行地域危險度調查 1995年阪神、淡路震災教訓為近代日本都市防災刺激 1996年頒布「防災都市發展推進計劃」，主要考量: 延燒遮斷帶、緊急輸送道路指定與完善 避難場所的規劃與確保 安全優質的街區形成（防火、耐震等） 「地域危險度測定調查」制度建立與革新 調查作為區位及急迫性指認的主要工具 指認並公開最危險急迫的84個町丁目(共5133個)
- 34. 地域危險度調查 常態化每五年檢討公告(現已第7回) 設置常設的測定調查委員會審 定 以町丁目為最小單位進行測度 作為各都市計畫的區位指定依 據 （ex都市再開發方針、防災地區計畫等） 危險性高危險性低 劃分五種等級 註：丁目相當於台灣的里
- 35. 危險度分析流程 先將建物、地盤分類 進行調查 評定危險度 加上災害時活動困難 度考量 各種因子交叉分析 得出災害時活動困難 度之總合危險度 建物分類 建物倒壞(耐震性) 調查 火災發生及延 燒程度調查 總合危險度 火災危險度建物倒壞危險度 災害時活動困難度 災害時活動困難與 倒壞危險交叉分析 災害時活動困難與 火災危險交叉分析 災害時活動困難度之 總合危險度 地盤分類
- 37. 都市再開發方針 主要計畫層級的法定計畫 劃定更新分區並規劃管制、誘 導及推進措施: 1號市街地:有更新必要之區域 2號市街地:有更新必要之區域， 且 規劃「整備或開發概要計畫」: • 更新整備目標、用途、密度相關方針 • 土地利用計畫概要 • 建物、都市及地區設施整備方針 • 政府與民間角色、促進更新條件與整備措施 誘導地區:有更新必要之區域，並鼓勵民間進行更新之地區
- 40. 隅 田 川 荒 川 以墨田區為例 白鬚東地區 大型公共住宅開發 防災公園設置 京島周邊地區 老舊住宅地區更新事業 典範 曳舟站周邊地區 結合捷運場站周邊開發 1 2 3
- 41. -41- 白鬚東地區概述 第一種市街地再開發事業 (權利變換) 施行者：東京都 面積：約27.6公頃 1969年發起 1982年3月建設完成
- 42. -42- 白鬚東地區規劃配置 完全以防災功能導向設計，分為三區開發 考量水災及火災特性之空間設計 為墨田區北側地區設置大型避難場所
- 43. -43- 整體鳥瞰 更新後18棟 地上13層 6500人 1600戶 城市防火牆
- 46. -46- 鐵製防火門
- 47. 京島地區概述 面積：約25.5公頃 (京島二、三町目) 1983年東京都選定 京島地區推動「住 環境整備示範事業」 1990年實施主體由 東京都轉交墨田區 公所
- 51. 口袋公園 汲水口及口袋公園
- 52. 逐步拓寬道路
- 53. 交換(安置)住宅
- 57. 1.站前地區-再開發事業 面積2.8ha，權屬複雜(更新前272人，148棟) 區內老舊工廠、木造建物密集、道路狹窄、人口老化 1993年組成更新籌備會；惟權利人數多、溝通協調困 難
- 58. 1995年由籌備會與墨田 區公所聯名商請UR都市 機構執行擔任實施者 2001年都市計畫核定 2003年完成事業計畫； 2004年權變計畫確定 因有急迫更新必要，權 利關係複雜、更新會實 施困難 藉由UR機構的經驗、技 術，完成一示範事業 UR機構取得保留床，提 供出租住宅 58
- 59. 劃分2街區，其間興闢12m寬道路 Ⅰ街區興建41層、20層住宅棟 41層住宅棟提供住宅單元490戶(出租) 20層住宅棟1~3F設置店鋪、托兒所、診療所 及4F以上62戶住宅(出售) Ⅱ街區配置大型商業設施及停車空間 59 凡例 ：権利者が取得する権利床及び保留床 3 4 ,6 9 4 Ｎ㎡ ：権利者・機構以外の者が取得する保留床 5 5 7 戸 4 1 F ：都市機構が取得する保留床 ：特定建築者が取得する保留床 1 4 ,9 2 4 Ｎ㎡ 2 7 3 戸 2 0 F 4 3 ,5 0 6 N ㎡ 7 F 7 4 2 Ｎ㎡ 3 F 2 F （人工地盤） 1 F G L 区画道路 Ⅰ街区 敷地面積 1 1 ,9 5 3 ㎡ （1 2 m ） Ⅱ街区 敷地面積 9 ,6 7 0 ㎡ ※N ㎡…ネット面積 （保留床）生活支援施設 3 8 2 N ㎡ (保留床) 住宅 3 0 ,3 5 1 Ｎ㎡ 4 9 0 戸 (U R 賃貸住宅) 駐車場 ( 5 ･6 ･7 ･R F ) 1 7 ,1 0 7 Ｎ㎡ 4 8 3 台 (権利者取得床) 住宅 1 １,3 1 2 Ｎ㎡ 2 1 1 戸 (権利者取得床) 住宅 1 ,8 8 2 Ｎ㎡ 2 5 戸 駐車場 2 ８0 台 （一部タワーパーキング） (権利者取得床) 1 ,1 1 1 Ｎ㎡ (権利者取得床) 9 7 8 Ｎ㎡ (保留床) 3 ,6 1 2 Ｎ㎡ 6 2 戸 大型商業施設 ( B 1 ～４F ) 2 6 ,4 3 5 Ｎ㎡ 特定建築者制度の活用範囲 商業施設棟 戸割店舗棟 住宅Ｎ棟 住宅Ｓ棟 生活支援 施設棟 戸割店舗棟 (権利者取得床)3 6 0 Ｎ㎡ 医療施設 （権利者取得床） 住宅 1 4 4 Ｎ㎡、3 戸 (権利者取得 床) 2 ,1 3 6 Ｎ㎡ （保留床） 1 8 2 Ｎ㎡ 3 戸 特定業務代行制度の活用範囲 曳舟駅前地区事業概念図 3 4 ,6 9 4 Ｎ㎡ 5 5 7 戸 4 1 F 1 4 ,9 2 4 Ｎ㎡ 2 7 3 戸 2 0 F 7 4 2 Ｎ㎡ 3 F （人工地盤） G L Ⅰ街区 敷地面積 1 1 ,9 5 3 ㎡ （保留床）生活支援施設 3 8 2 N ㎡ (保留床) 住宅 3 0 ,3 5 1 Ｎ㎡ 4 9 0 戸 (U R 賃貸住宅) (権利者取得床) 住宅 1 １,3 1 2 Ｎ㎡ 2 1 1 戸 (権利者取得床) 住宅 1 ,8 8 2 Ｎ㎡ 2 5 戸 駐車場 2 ８0 台 （一部タワーパーキング） (保留床) 3 ,6 1 2 Ｎ㎡ 6 2 戸 住宅Ｎ棟 住宅Ｓ棟 生活支援 施設棟 (権利者取得床)3 6 0 Ｎ㎡ 医療施設 （権利者取得床） 住宅 1 4 4 Ｎ㎡、3 戸 (権利者取得 床) 2 ,1 3 6 Ｎ㎡ （保留床） 1 8 2 Ｎ㎡ 3 戸 特定業務代行制度の活用 曳舟駅前地区事業概念図
- 60. 大型商業設施及停車空間
- 61. 優質人行步道
- 62. 大型廣場
- 63. 2.站前東第三地區-再開發事業 2007年，成立更新籌備會 2009年11月，都市計畫決定 2010年7月，事業計畫通過 2012年8月，權利變換通過 2013年3月，建築開工 2015年11月，建築完工
- 64. 本更新事業充分活用 「國庫補助制度」 依「密集市街地整備法」 第3條規定指定的「防 災再開發促進地區」， 其整地、公共設施改善 費的補助額度為一般更 新事業的1.35倍 從中央直接申請到符合 防災、節能減碳改造緊 急促進事業的經費補助
- 66. 更新後低層部
- 67. 3.站前東第一地區-再開發事業 1999年11月，準備重建 2003年01月，都市計畫決定 2003年10月，事業計畫確定 2004年03月，權利變換確定 2004年11月，建築開工 2007年02月，建築完工 街區 Ⅰ街區 Ⅱ街區 使用 住宅、商店、辦公室、 兒童保育綜合支援中心 住宅 樓層 地上26層、地下1層 地上5層 住宅 151戶 20戶 汽車停車場 73台 9台 自行車停車場 206台 45台
- 68. 4.站前東第二南地區-再開發事業 2006年12月，都市計畫決定 2007年11月，事業計畫確定 2010年02月，權利變換確定 2010年10月，建築開工 2012年10月，建築完工項目 內容 使用 住宅、商店、圖書館 樓層 地下1層、地上22層 住宅 97戶 汽車停車場 46台 自行車停車場 252台
- 69. 借鏡日本，我們可以學到… 以防災為主的危險度調查落實到土地規劃 大面積更新地區，採整體規劃分期分區開發 重要及困難執行地區由公部門率先規劃投入 獨立行政法人UR都市機構扮演重要角色 都市防災方向始終不變，但隨著時空背景及資源 不同，規劃策略調整改變
- 71. 首要發動危險度調查 全面性的危險度調查 盤點都市災害 現有災害類型歸納與分析 以鄰里為單位，給予危險等級評分，雙北市為首要 都市 藉由防災危險度評估模式，檢驗更新前後社區防災 能力 建構以防災優先的都市規劃體系 依照調查結果，提出防災都市整體規劃方針及構想 都市計畫配合檢討變更 擬訂都市更新計畫
- 72. 火災 地震 歸納都市重大災害
- 75. 增加防災更新誘因 增訂提昇都市防災機能之容積獎勵辦法 除保障原容積發展，增加危險改善獎勵 針對大面積危險地區加倍獎勵 針對災害危險地區提高容積上限 增訂提高上限法源 針對更新地區檢討上限 劃定防災型更新地區，帶動都市整體規劃，建構 防災都市
- 78. 「臨門方案」源起 源於集合住宅受災社區採多數決之 都市更新途徑重建 但更新重建資金礙於個案銀行團難 以排除更新會與個別受災戶債信疑 慮而無法核貸，使重建無法推展之 困境 九二一震災重建基金會謝志誠執行 長於2001年提出，2002年修訂後全 面推行於集合住宅受災社區
- 79. 臨門方案協助內容 對受災社區提供無息無擔保融資 融資內容為所有重建費用及土地補 償金 由受災社區都市更新會統一申請 結合權利變換計畫 委託專業審查，推薦地方政府核准 搭配營建管理與銀行撥款專戶管理
- 81. 臨門方案成果豐碩 執行六年，核撥了共81億的協助價款 成功協助63個社區5,174戶辦理更新重建 臨門方案詳細請參考 http://www.taiwan921.lib.ntu.edu.tw/2.html 地區 社區數 原戶數 重建戶數 台北市 3 173 179 新北市 1 137 94 台中市 11 777 567 台中縣 36 2,785 1,886 南投縣 12 1,302 587 合計 63 5,174 3,313
- 82. 「新臨門方案」建議架構 中央建置「新臨門基金」：由財團法人賑災基 金會或中央都更基金等撥補成立 申請資格：海砂、輻射屋等經評估須重建之老 屋 委託專業統籌單位：統籌新臨門方案之執行、 籌組審查委員會裁決是否同意協助 委託管理銀行：以申請社區最大債權銀行優先 擔任，管理新臨門資金信託專戶，並搭配信託 機制 地方政府協助輔導社區，並尊重臨門審查結果
- 84. 「新臨門方案」：融資協助 所有權人融資 由所有權人借款 額度為其應負共同負擔 費用 實施者融資 由實施者借款 額度為不出資及不參與 住戶應負共同負擔費用 以及土地補償金 免設擔保 搭配信託 一般社區低利息（ 優 惠利率再減碼） 災損社區（海砂、輻 射屋等）免息 擔保與利息
- 85. 「新臨門方案」：務實補助 整合行政補助 由社區管委會或一定人數申請 補助社區行政庶務及更新會立案輔導 規劃設計補助 由都市更新會申請 有委任專業事實即可開始補助 按階段補助而非事成才給予補助 規劃設計補助包括但不限於：建築師、估價師、都 更顧問、地政士、綠建築顧問、測量、鑽探等
- 87. 配套2：委外專業審查 委外專 業審查 標準作 業規範 輔導老 舊社區 都市更新審查效率低往往是民眾所詬病，且並非每個地 方政府皆有豐富審查經驗 可建立各方接受的「標準作業、審查規範」 委託專業統籌單位審查，通過社區推薦予地方政府 節省地方政府摸索審議時間、避免各縣市審查標準不一
- 88. 配套3：專業單位推薦考核 任何都更顧問、建築師、估價師、營造廠商等有 意協助社區更新重建業務的單位都應該申請認證 政府認證後建立廠商推薦名單 社區可以放心的從推薦名單中挑選適合的專業者 協助 避免無專業、不肖業者從中謀利或是詐騙 設置追蹤考核制度
- 89. 配套4：資訊公開 建立公開網站，公佈受理申請協助社區資訊，公 民監督 網站內容至少包括： 都市更新相關法規 「新臨門方案」相關規定，申請文件、合約範本 協助社區基本資料、規劃內容、進度追蹤 審查會議紀錄 補助、撥款紀錄 相關經驗、知識的交流、QA
- 91. 導入專責機構協助 公私部門以夥伴關係合作推動公辦都市更新，才 能創造最大公共利益。 公辦更新缺乏公正第三方角色，產生爭議難以落 幕結案，耗費社會成本 由專責機構協助公辦更新的地權整合協調、提供 開發專業 專責機構可協助政府推動更新事業的實施，補足 執行人力 專責機構可提供資金、技術的整合投資
- 92. 增加第三部門支援政府公辦更新 更新條例實施前 規劃 出資興建 審查 目前公辦更新 專責機構成立後 投資 興建 規劃 招商 審查 出資 興建 政策 審查 規劃整合 招商監督 無整合人力與技術 缺乏整體計畫 投資互信關係欠佳 資訊透明程度有限 球員兼裁判 工程品質低 缺乏開發專業技術 資訊不透明 協助政府推動都更政策 公平規範參與權利義務 公正對等協商 公開資訊較透明
- 93. 立法授權業務執行能力 ► 具不動產之購買及處分之自主權 ► 得協議價購取得公、私有土地 ► 得辦理自辦市地重劃，發回比例不受限制 ► 擔任實施者時具建議徵收權力 ► 得提請政府單位提供救助整合範圍內之弱勢者 ► 得向申請調閱、處理及利用業務所需資料 ► 涉及營業秘密、個人隱私之情事時具不公開限制 量身裁製設置條例，授予權力和職責 建議優先以行政法人為立法成立方向
- 96. 目的 配合政策提出上位計畫及制定更新推動策略 擔任策略規劃者的時機 經主管機關委託推動都市更新或擬訂更新計畫 業務內容 進行規劃範圍內基本資料調查與分析 提供整體規劃、可行性分析、諮詢顧問 提出都市更新上位計畫、都市計畫或都市更新計畫 角色一、策略規劃者
- 97. 目的 整合範圍內之地權及相關權利使其權屬單純，順利推動 整合的時機 當範圍內有涉及私有土地或公私有土地權屬複雜時 業務內容 法規及資訊的說明與溝通 所有權人及地權的整合，及取得參與更新意願書 協議價購更新單元範圍內之公、私有權屬 依據相關規定辦理市地重劃 角色二、整合協調者-整合
- 98. 目的 透過投資以促成更新事業，並帶動民間投資 投資的時機 支援重大公辦更新事業 協助民間確有公共利益，但財務無法自行實施之個案 業務內容 共同投資 合組公司 購買股權 98 角色二、整合協調者-投資 ► 合資 ► 價購取得更新前後不動產
- 99. 目的 協助辦理都市更新相關招商業務 擔任招商管理者的時機 配合社會住宅政策之推動 經主管機關直接委託辦理招商及委管業務時 業務內容 訂定招商作業、履約期間監督與營運管理計畫 辦理公開甄選投資人、實施者、經營管理者 辦理簽約後之履約管理、營建工程專案管理 統一管理更新前後自有、公有或民間不動產 角色三、招商管理者
- 100. 目的 承擔重大或困難的都市更新事業個案創造公共利益 擔任實施者的時機 具政策任務不宜交予私部門擔任實施者之更新事業 支援民間無投資意願確有更新急迫性之個案 確有公共利益但民間無法自行實施之個案 業務內容 得依都更條例及相關規定擔任並執行都市更新事業 得公開徵求投資者 角色四、實施者
- 101. 角色五、社會住宅興辦者 目的 興辦社會住宅 擔任社會住宅興辦者的時機 配合社會住宅政策需求 接受中央目的事業主管機關與直轄市、縣(市)主管機關 之委託 業務內容 社會住宅之土地取得、規劃設計、興建、修繕、租賃、 銷售與管理
- 102. 結語
- 103. 蔡總統帶頭呼籲 老屋更新有轉機 2016/11/14蔡總統在執政決策協調會議上提出 3項裁示 對於老屋都更提供足夠容積誘因及獎勵規範，減 免賦稅和簡化程序 鼓勵公股行庫積極參與，提升財務可行性 相關部會整合並修正都更條例，設立專責機構及 金融機構參與都更事宜 肯定政府重視都市更新 期待政策能夠徹底落實
- 104. 結論 建立安全防災的社區是都市更新事業的目的 日本都市再生政策中，建立防災都市乃重要政 策目標 國內雖然有眾多的防災研究，但具體落實之計 畫相當罕見 都市更新是防災行動必走的路防災，刻不容緩