ว่าที่ ร้อยตรี เสกสรร อานันทศิริเกียรติ นักวิจัย สถาบันคลังปัญญาด้านยุทธศาสตร์ชาติ ผู้เขียน

1. สถาบันคลังปัญญาด้านยุทธศาสตร์ชาติ 1
(มิถุนายน)
เสริมสร้างบทบาทไทยในประชาคมอาเซียน:
บทเรียนจาก ASEANTOM
เสกสรร อานันทศิริเกียรติ
นักวิจัย สถาบันคลังปัญญาด้านยุทธศาสตร์ชาติ
บทนา
ประเทศไทยเป็นประเทศที่มีบทบาทสาคัญในการขับเคลื่อนประชาคมอาเซียนมาโดยตลอดตั้งแต่
การก่อตั้งอาเซียนในเดือนสิงหาคม ค.ศ. 1967 และได้มีบทบาทในการขับเคลื่อนความก้าวหน้าของ
ประชาคมอาเซียนในอีกหลายวาระ เช่น การผลักดันข้อตกลงเขตการค้าเสรีอาเซียน (ASEAN Free
Trade Area: AFTA) การผลักดันแผนความเชื่อมโยงอาเซียน (Master Plan on ASEAN Connectivity:
MPAC) ค.ศ. 2019 เป็นปีที่ไทยได้รับมอบหมายให้เป็นประธานอาเซียน พร้อมกับเป็นประธานเครือข่าย
กากับความปลอดภัยทางนิวเคลียร์และรังสีในอาเซียน (ASEAN Network of Regulatory Bodies on
Atomic Energy: ASEANTOM) บทความนี้เป็นการประมวลพัฒนาการของอาเซียนเกี่ยวกับนิวเคลียร์
และบทบาทของประเทศไทยในการสร้างและขับเคลื่อนเครือข่ายดังกล่าว
พัฒนาการเชิงสถาบันของอาเซียนที่ปลอดนิวเคลียร์
ในระดับภูมิภาค กลุ่มประเทศอาเซียนได้ลงนามสนธิสัญญาเขตปลอดนิวเคลียร์ในเอเชีย
ตะวันออกเฉียงใต้ (Southeast Asia Nuclear Weapon-Free Zone: SEANWFZ Treaty) ใน ค.ศ. 1995
สนธิสัญญาดังกล่าวลงนามครบถ้วนใน ค.ศ. 1997 หลังจากปัญหากัมพูชาคลี่คลายและอาเซียนได้รับ
สมาชิกใหม่เข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของสมาคม ประเด็นหลักของสนธิสัญญานี้คือ "ไม่ให้รัฐภาคีพัฒนา ผลิต
ครอบครอง หรือทดสอบอาวุธนิวเคลียร์ภายในเขตอาณา เขตเศรษฐกิจจาเพาะ และไหล่ทวีป" แน่นอนว่า
สนธิสัญญานี้จะไม่มีความหมาย หากประเทศผู้ครอบครองอาวุธนิวเคลียร์หลักทั้งห้าประเทศ ได้แก่
สหรัฐอเมริกา สหราชอาณาจักร ฝรั่งเศส รัสเซีย และจีน ไม่ลงนาม ในบรรดาห้าประเทศนี้ มีเพียงจีน
ฉบับที่ 2 / 2562
Policy Brief

2. สถาบันคลังปัญญาด้านยุทธศาสตร์ชาติ 2
เท่านั้นที่พร้อมลงนาม อย่างไรก็ดี อาเซียนประสงค์ให้ทุกประเทศลงนามพร้อมกัน1
จนถึงปัจจุบัน ก็ยังไม่
มีประเทศใดลงนามสนธิสัญญาดังกล่าว
หลังจากสนธิสัญญาดังกล่าวมีผลบังคับใช้ใน ค.ศ. 1997 การประชุมอาเซียนว่าด้วยการเมืองและ
ความมั่นคงในภูมิภาคเอเชีย-แปซิฟิก (ASEAN Regional Forum: ARF) ได้สานต่อประเด็นดังกล่าว
อย่างต่อเนื่องดังที่ปรากฏในแถลงการณ์แต่ละปี ใน ค.ศ. 2004 ARF ได้ออกแถลงการณ์ว่าด้วยการลด
อาวุธนิวเคลียร์ (ARF Statement on Nuclear Non-Proliferation) มาโดยเฉพาะ แถลงการณ์ดังกล่าว
แสดงความตระหนักถึงภัยคุกคามของการสะสมและพัฒนาอาวุธนิวเคลียร์ พร้อมกับรับรองข้อมติของ
คณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติที่ 1540 ที่กาหนดมาตรการควบคุมการขนส่งวัสดุกัมมันตรังสี
ระหว่างประเทศ และกาหนดให้กิจกรรมสะสมอาวุธนิวเคลียร์โดยตัวแสดงที่ไม่ใช่รัฐเป็นภัยคุกคาม ARF
ยังได้กาหนดให้มีเวทีเพื่ออภิปรายและแสดงจุดยืนในประเด็นนิวเคลียร์ระดับภูมิภาคอื่น ๆ เช่น เกาหลี
เหนือ อิหร่าน ด้วย
ค.ศ. 2007 ถือว่าเป็นปีที่สาคัญของอาเซียน ประเทศอาเซียนได้ลงนามกฎบัตรอาเซียน (ASEAN
Charter) ซึ่งเป็นธรรมนูญของประชาคมที่ทุกประเทศต้องยึดถือ กฎบัตรดังกล่าวระบุถึงเป้าประสงค์ของ
อาเซียนในมาตรา 1 ข้อ 3 ไว้ว่า วัตถุประสงค์ของอาเซียนคือ "เพื่อธารงรักษาเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ให้
เป็นเขตปลอดอาวุธนิวเคลียร์และปราศจากอาวุธที่มีอานุภาพทาลายล้างสูงอื่น ๆ ทุกชนิด"2
นอกจาก
ประเด็นการลดอาวุธนิวเคลียร์แล้ว อาเซียนยังได้หารือความร่วมมือด้านพลังงานนิวเคลียร์ในอาเซียน
ด้วย ประเทศสมาชิกอาเซียนเห็นพ้องให้จัดตั้งเครือข่ายย่อยด้านความร่วมมือด้านพลังงานนิวเคลียร์
(Nuclear Energy Cooperation Sub-Sector Network: NEC-SSN) ใน ค.ศ. 2008 เพื่อแลกเปลี่ยนข้อมูล
ช่วยเหลือด้านเทคนิค สร้างเครือข่าย ฝึกอบรมด้านนิวเคลียร์เพื่อการผลิตพลังงานไฟฟ้า
บทบาทนาของประเทศไทยในการสร้าง ASEANTOM
อุบัติเหตุทางนิวเคลียร์ของโรงไฟฟ้าฟุกุฌิมะ (Fukushima Nuclear Accident) ในเดือนมีนาคม
2011 ส่งผลต่อความเชื่อมั่นของประชาชนเกี่ยวกับพลังงานนิวเคลียร์อย่างยิ่ง หลายประเทศเลื่อน
แผนการสร้างโรงไฟฟ้าออกไปแม้จะมีความต้องการทางพลังงานอย่างสูงมาก อุบัติเหตุครั้งนั้นทาให้เห็น
ว่าหากโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ระเบิดย่อมส่งผลข้ามพรมแดนได้ แม้แต่ญี่ปุ่นซึ่งเป็นผู้นาด้านเทคโนโลยี
นิวเคลียร์ และเป็นตัวแบบสาหรับอาเซียนเองยังมีความเสี่ยง และรับผลกระทบสาหัสเมื่อโรงไฟฟ้าระเบิด
บริบทเช่นนี้ทาให้ประเทศสมาชิกอาเซียนเกิดความตระหนักในปัญหาความปลอดภัยและความมั่นคงของ
1
"สนธิสัญญาว่าด้วยเขตปลอดอาวุธนิวเคลียร์ในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ (Southeast Asia Nuclear Weapon-Free Zone (SEANWFZ)
Treaty," กรมอาเซียน กระทรวงการต่างประเทศ, เข้าถึงได้จาก
http://planning.nida.ac.th/main/images/Planning%20Division/ASEAN/Southeast_Asia_Nuclear_Weapon-Free_Zone_-
_SEANWFZ.pdf (วันที่ค้นข้อมูล 13 มิถุนายน 2562).
2
"กฎบัตรสมาคมแห่งประชาชาติเอเชียตะวันออกเฉียงใต้," กรมอาเซียน กระทรวงการต่างประเทศ, เข้าถึงได้จาก
http://www.mfa.go.th/asean/contents/files/asean-media-center-20121203-180519-958411.pdf (วันที่ค้นข้อมูล 13 มิถุนายน 2562).

3. สถาบันคลังปัญญาด้านยุทธศาสตร์ชาติ 3
โรงไฟฟ้านิวเคลียร์อย่างยิ่งยวด หลายประเทศ เช่น อินโดนีเซีย มาเลเซีย ไทย เวียดนาม เลื่อนแผนการ
สร้างโรงไฟฟ้าออกไปอย่างไม่มีกาหนด
สาหรับประเทศไทย สานักงานปรมาณูเพื่อสันติ (ปส.) เป็นหน่วยงานหลักที่ผลักดันข้อริเริ่มว่า
ด้วยการจัดตั้ง ASEANTOM โดยเริ่มจากการเชิญผู้แทนจากหน่วยงานกากับดูแลการใช้พลังงานปรมาณู
ในทางสันติจากประเทศสมาชิกอาเซียนทั้งหมดมาเข้าร่วมการประชุมระหว่างประเทศว่าด้วยความ
ปลอดภัย ความมั่นคงและการพิทักษ์ในการใช้พลังงานปรมาณูทางสันติที่กรุงเทพฯ เมื่อวันที่ 1-2
กันยายน 2011 ปส. ได้เสนอความเห็นในการจัดตั้งเครือข่ายในที่ประชุม และได้รับการตอบรับอย่างดี
จากผู้เข้าร่วม และดาเนินการตั้งคณะทางานโดยมีผู้แทนจากส่วนราชการอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้อง อาทิ กรม
อาเซียน กรมองค์การระหว่างประเทศ สานักศึกษาและประสานพลังงานนิวเคลียร์ กระทรวงพลังงาน
สานักความร่วมมือระหว่างประเทศและวิเทศสัมพันธ์ กระทรวงวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี3
ส่วนที่ผู้เขียนเห็นว่า มีความสาคัญและเป็นประโยชน์อย่างยิ่งคือ ความพยายามของการผลักดัน
ประเทศดังกล่าวร่วมกันในหน่วยงานต่าง ๆ ที่ส่งผู้แทนเป็นคณะทางาน เช่น กระทรวงวิทยาศาสตร์และ
เทคโนโลยีนาเสนอผ่านการประชุมคณะกรรมการอาเซียนว่าด้วยวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี (ASEAN
Committee on Science and Technology: ASEAN-COST) ที่ประเทศเวียดนามใน ค.ศ. 2012 ส่วน
กระทรวงการต่างประเทศเป็นผู้นาในการนาเสนอกรอบแนวความคิดของเครือข่ายต่อที่ประชุมเจ้าหน้าที่
อาวุโสอาเซียน (Senior Officials’ Meeting: SOM) และที่ประชุมสุดยอดอาเซียน (ASEAN Summit) ที่
ประเทศกัมพูชา ในปีเดียวกัน และกระทรวงการต่างประเทศยังมีบทบาทในการผลักดันให้ ASEANTOM
เป็นองค์กรที่ได้รับการรับรองในฐานะส่วนหนึ่งของประชาคมการเมืองและความมั่นคงอาเซียนด้วย4
ภารกิจหลักของ ASEANTOM ได้แก่ "การสร้างความร่วมมือ ช่วยเหลือ แลกเปลี่ยนข้อมูล และ
พัฒนาบุคลากร"5
ที่เกี่ยวข้องกับการกากับดูแลด้านความปลอดภัย (Safety) ความมั่นคงปลอดภัย
(Security) และการพิทักษ์ (Safeguards) ตามที่ทบวงพลังงานปรมาณูระหว่างประเทศ (International
Atomic Energy Agency: IAEA) กาหนด และสนับสนุนสนธิสัญญา SEANWFZ การดาเนินงานของ
ASEANTOM นั้นสอดคล้องกับ "วิถีอาเซียน (ASEAN Way)" ในหลายแง่มุม เช่น เป็นเครือข่ายที่เปิด
กว้างรับความร่วมมือจากทุกฝ่าย เช่น ความร่วมมือจาก IAEA คณะกรรมาธิการยุโรป (European
Commission: EC) ข้อสรุปและข้อตกลงที่เกิดขึ้นจากการประชุมหารือจะไม่มีผลผูกมัดในทางกฎหมาย
การแบ่งงานกันทาเป็นไปตามความสมัครใจ เช่น สิงคโปร์รับอาสาเป็นผู้ทบทวนแผนปฏิบัติงานห้าปีและ
แนวทางการบริหารงานของเครือข่าย6
ที่สาคัญ สมาชิก ASEANTOM ยังกาหนดการดารงตาแหน่ง
ประธานให้เป็นวาระเดียวกันกับประธานอาเซียนด้วย
3
"การดาเนินการจัดตั้งเครือข่ายความปลอดภัยทางนิวเคลียร์และรังสีในอาเซียน (ASEAN Network of Regulatory Bodies on Atomic
Energy: ASEANTOM)," สานักงานปรมาณูเพื่อสันติ, [เอกสารไม่เผยแพร่], 2-3.
4
อ้างแล้ว.
5
อ้างแล้ว.
6
พิภัทร พฤกษาโรจนกุล, สัมภาษณ์โดยผู้เขียน, 13 มิถุนายน 2562.

4. สถาบันคลังปัญญาด้านยุทธศาสตร์ชาติ 4
ประเทศไทยในฐานะประธาน ASEANTOM จะเป็นเจ้าภาพจัดการประชุมประจาปีของเครือข่าย
ระหว่างวันที่ 1-4 กรกฎาคม และมีหัวข้ออภิปรายเชิงเทคนิคเกี่ยวกับความมั่นคงปลอดภัยนิวเคลียร์ใน
อาเซียนร่วมกันกับ IAEA และกระทรวงพลังงานของสหรัฐอเมริกา การประชุมดังกล่าวมีวาระสาคัญคือ
นาเสนอข้อมูลล่าสุดเกี่ยวกับโครงการความร่วมมือกับองค์กรต่าง ๆ ความคืบหน้าของกิจกรรมต่าง ๆ ที่
ประเทศสมาชิกได้เห็นพ้องที่จะดาเนินการตามแผนงานของ ASEANTOM การลงนามความร่วมมือ
ระหว่าง IAEA กับปส. ในด้านนิติวิทยาศาสตร์นิวเคลียร์ (Nuclear Forensics) แนวทางการจัดบูธนิทรรศ
การของ ASEANTOM ที่การประชุมสามัญของ IAEA และประเด็นอื่น ๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ประเด็น
เกี่ยวกับการเตรียมความพร้อมและการตอบสนองต่อเหตุฉุกเฉิน และการตรวจวัดรังสี ซึ่งเป็นประเด็น
ร่วมที่ประเทศสมาชิกทุกประเทศให้ความสาคัญ7
ถอดบทเรียนเพื่อเสริมสร้างบทบาทไทยในประชาคมอาเซียน
กาเนิดของ ASEANTOM ได้แสดงให้เห็นว่า ประชาคมอาเซียนนั้นยังเป็นสิ่งที่มีประโยชน์ และ
ประเทศไทยสามารถมีบทบาทนาในการกาหนดประเด็นและการขับเคลื่อนความร่วมมือต่าง ๆ ของ
อาเซียนจนเป็นที่ยอมรับได้ คาสาคัญของความสาเร็จในช่วงแรกของการก่อตั้งนั้นอยู่ที่การประสานความ
ร่วมมือระหว่างส่วนราชการต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้อง และไทยได้ใช้ประโยชน์จากวิถีอาเซียน ซึ่งเน้นการ
ปรึกษาหารือ ข้อตกลงที่ยืดหยุ่นและเห็นพ้องกันทั้งหมด ทาให้อาเซียนยอมรับข้อเสนอของฝ่ายไทยได้
ภายในหนึ่งปี นอกจากนี้ ยังมีประเด็นเรื่องทรัพยากรที่ฝ่ายไทยทุ่มเทในการยกระดับและสร้างความ
ต่อเนื่องให้ ASEANTOM ด้วยโดยการจัดสรรงบประมาณเพื่อ ASEANTOM โดยเฉพาะ และในการจัด
ประชุมแต่ละครั้ง ประเทศไทยสนับสนุนค่าเดินทางและที่พักให้ผู้เข้าร่วมที่เป็นผู้แทนประเทศต่าง ๆ
อย่างไรก็ดี ASEANTOM ยังมีความท้าทายอยู่อีกหลายด้าน เช่น การแสวงหาเป้าหมายที่ชัดเจน
ว่า นอกจากการประชุมเพื่อติดตามความคืบหน้าและการฝึกอบรมแล้ว ASEANTOM ควรมีภารกิจอะไร
เพิ่มเติมอีกบ้าง เรื่องหนึ่งที่ ASEANTOM ควรส่งเสริมคือ การสนับสนุนประเทศสมาชิกในการอนุวัติ
ข้อตกลงระหว่างประเทศตามกรอบที่สมาชิกสหประชาชาติเห็นพ้อง และ IAEA ได้กาหนดไว้ด้วยการ
ผ่านกฎหมายภายในประเทศเพื่อรองรับพันธกรณีเหล่านั้น ประเด็นนี้เป็นประเด็นที่ผู้ปฏิบัตินโยบายเองก็
ตระหนักว่า ไม่ควรและไม่สามารถบังคับให้สมาชิกอาเซียนต้องปฏิบัติตามได้ วิธีการคือ ชี้ชวนให้
ประเทศสมาชิกเห็นประโยชน์จากการออกกฎหมายดังกล่าว นอกจากนี้ ประเด็นภาษาและการสื่อสารก็
เป็นเรื่องสาคัญ แม้จะใช้ภาษาอังกฤษเป็นภาษากลางในการประชุม แต่ระดับและความเข้าใจของ
ผู้เข้าร่วมประชุมแต่ละท่านก็แตกต่างกัน ทาให้ผลลัพธ์อาจไม่ได้สอดคล้องกับเป้าหมายที่ตั้งไว้
* * *
7
อ้างแล้ว.