เอกสารนโยบายฉบับนี้ เรียบเรียงขึ้นจากการประชุมนานาชาติว่าด้วยจีนครั้งที่ 4 ในหัวข้อ "ASEAN, the Indo-Pacific, and the Changing Regional Architecture” โดยว่าที่ ร้อยตรี เสกสรร อานันทศิริเกียรติ นักวิจัย สถาบันคลังปัญญาด้านยุทธศาสตร์ชาติ การประชุมนี้จัดโดยสมาคมอาเซียน-ประเทศไทย ร่วมกับสถาบันการทูตและการต่างประเทศ และสถาบันจีน-ไทยแห่งมหาวิทยาลัยรังสิต เมื่อวันจันทร์ที่ 1 กรกฎาคม 2562 เวลา 9.00-12.00 น. ณ โรงแรมสุโกศล กรุงเทพฯ กิจกรรมประกอบด้วย ปาฐกถาของ ดร. มาร์ตี เอ็ม นาตาเลกาวา (Marty M. Natalegawa) อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศอินโดนีเซีย การตอบคำถาม และการอภิปรายของตัน สรี รัสตัม โมด อิสา (Tan Sri Rastam Mohd Isa) ประธานบริหารสถาบันศึกษาความมั่นคงและนานาชาติ (ISIS) และอดีตปลัดกระทรวงการต่างประเทศของมาเลเซีย และคุณสีหศักดิ์ พวงเกตุแก้ว อดีตปลัดกระทรวงการต่างประเทศของไทย

1. สถาบันคลังปัญญาด้านยุทธศาสตร์ชาติ 1
เอกสารนโยบายฉบับนี้ เรียบเรียงขึ้นจากการประชุมนานาชาติว่าด้วยจีนครั้งที่ 4 ในหัวข้อ "ASEAN, the
Indo-Pacific, and the Changing Regional Architecture” โดยว่าที่ ร้อยตรี เสกสรร อานันทศิริเกียรติ นักวิจัย สถาบัน
คลังปัญญาด้านยุทธศาสตร์ชาติ การประชุมนี้จัดโดยสมาคมอาเซียน-ประเทศไทย ร่วมกับสถาบันการทูตและการ
ต่างประเทศ และสถาบันจีน-ไทยแห่งมหาวิทยาลัยรังสิต เมื่อวันจันทร์ที่ 1 กรกฎาคม 2562 เวลา 9.00-12.00 น. ณ
โรงแรมสุโกศล กรุงเทพฯ กิจกรรมประกอบด้วย ปาฐกถาของ ดร. มาร์ตี เอ็ม นาตาเลกาวา (Marty M. Natalegawa)
อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศอินโดนีเซีย การตอบคาถาม และการอภิปรายของตัน สรี รัสตัม โมด อิสา
(Tan Sri Rastam Mohd Isa) ประธานบริหารสถาบันศึกษาความมั่นคงและนานาชาติ (ISIS) และอดีตปลัดกระทรวง
การต่างประเทศของมาเลเซีย และคุณสีหศักดิ์พวงเกตุแก้ว อดีตปลัดกระทรวงการต่างประเทศของไทย
(กรกฎาคม)
ยุทธศาสตร์อินโด-แปซิฟิ กกับอาเซียนและ
สถาปัตยกรรมภูมิภาคที่กาลังเปลี่ยนแปลง
Marty M. Natalegawa
Tan Sri Rastam Mohd Isa
สีหศักดิ์ พวงเกตุแก้ว
บทนา
ภูมิภาคอาเซียนเริ่มมีความสาคัญมากขึ้นในฐานะศูนย์กลางของยุทธศาสตร์อินโด-แปซิฟิก
ขณะเดียวกัน ภูมิภาคอาเซียนยังเป็นที่ตั้งของทะเลจีนใต้ ซึ่งเป็นจุดวาบไฟ (Flashpoint) ที่ส่งผลต่อ
ความมั่นคงระดับภูมิภาคอย่างมีนัยสาคัญ สถานการณ์เช่นนี้ทาให้อาเซียนอยู่ท่ามกลางความขัดแย้งของ
สองมหาอานาจ เอกสารนโยบายฉบับนี้เป็นการประมวลและวิเคราะห์สามประเด็นหลัก ได้แก่
สถาปัตยกรรมภูมิภาคที่กาลังเปลี่ยนแปลง มุมมองต่อเอกสารการประเมินภาพรวมยุทธศาสตร์อินโด-
แปซิฟิก และอาเซียนกับการเตรียมพร้อมรับมือสถานการณ์
สถาปัตยกรรมภูมิภาคที่กาลังเปลี่ยนแปลง
จุดเน้นสาคัญของหัวข้อคือ สถาปัตยกรรมภูมิภาค "ที่กาลังเปลี่ยนแปลง" การเปลี่ยนแปลงนั้นคือ
สัญลักษณ์ของความไม่คงทนถาวร เป็นจุดกึ่งกลางระหว่างการมีสถานะเดิมกับการพัฒนา บางครั้ง
ฉบับที่ 3 / 2562
Policy Brief

2. สถาบันคลังปัญญาด้านยุทธศาสตร์ชาติ 2
กรอบการดาเนินงานที่ดารงอยู่ก็ไม่เอื้อให้เกิดการเปลี่ยนแปลง ในภูมิภาคเอเชียตะวันออก มีกลไกระดับ
ภูมิภาคที่ดารงอยู่หลายกลไก อาทิ ความร่วมมือทางเศรษฐกิจเอเชีย-แปซิฟิก (Asia-Pacific Economic
Cooperation: APEC) สมาคมประชาชาติแห่งเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ (Association of Southeast
Asian Nations: ASEAN) องค์กรความร่วมมือเซี่ยงไฮ้ (Shanghai Cooperation Organization: SCO)
เช่นเดียวกับกรอบความร่วมมือระดับอนุภูมิภาคต่าง ๆ อย่างกรอบความร่วมมือทั้งหลายในอนุภูมิภาค
ลุ่มน้าโขง (Mekong-based Cooperation) และกรอบความร่วมมือแบบทวิภาคี เช่น ความสัมพันธ์
ระหว่างเวียดนามกับสหภาพยุโรป (European Union: EU) ความสัมพันธ์ระหว่างออสเตรเลียกับ
อินโดนีเซีย ความริเริ่มหนึ่งแถบหนึ่งเส้นทาง (Belt and Road Initiative: BRI) ของจีนก็เป็นตัวอย่างหนึ่ง
ในนี้ ความร่วมมือต่าง ๆ เหล่านี้ย้าชัดว่า อาเซียนไม่ได้เป็นแค่กติกาเดียวที่มีอยู่ (ASEAN is not the
only game in town.)
ปัจจัยสาคัญที่ส่งผลต่อการเปลี่ยนแปลงสถาปัตยกรรมภูมิภาคประกอบด้วย ปัจจัยแรก การ
เปลี่ยนแปลงทางภูมิรัฐศาสตร์และภูมิเศรษฐศาสตร์ (Geopolitical and Geo-economic Shift) ภูมิภาค
เอเชียตะวันออกนั้นมีมหาอานาจทางการเมืองและเศรษฐกิจอยู่หลายฝ่าย และแต่ละฝ่ายก็อาจเป็นคู่
ขัดแย้งของกันและกัน เช่น สหรัฐอเมริกากับจีน อินเดียกับจีน ญี่ปุ่นกับจีน เป็นต้น ปัจจัยที่สอง ภาวะ
ขาดความไว้วางใจซึ่งกันและกัน (Trust Deficit) พิจารณาได้จากข้อพิพาททางดินแดนที่กาลังคุกรุ่นอยู่
หลายแห่ง ความขัดแย้งเหล่านี้มีแนวโน้มบานปลาย กลายเป็น "สภาวะเลวร้ายสิ้นหวัง (Doom and
Gloom Scenario)" อย่างไรก็ดี การพบปะหารือระหว่างโดนัลด์ ทรัมป์กับคิมจ็องอึนที่เขตปลอดทหารใน
เกาหลีใต้ก็ทาให้เห็นว่า ในสถานการณ์ที่เลวร้ายก็ยังมีความหวังอยู่ด้วยเช่นกัน
ประเด็นต่อมา พรมแดนโลก ภูมิภาค และรัฐจะค่อย ๆ พร่าเลือนมากขึ้น ปัญหาที่เกิดขึ้น
ระดับชาติก็อาจส่งผลกระทบต่อภูมิภาคด้วย เช่น ปัญหาขยะทะเล (Marine Debris) อาเซียนเป็นภูมิภาค
ที่มีขีดความสามารถในการปรับตัวและจัดการปัญหาต่าง ๆ ได้ค่อนข้างดี มีธรรมชาติของการทางานแบบ
คาดการณ์สถานการณ์ล่วงหน้าได้ ที่สาคัญ อาเซียนมีจุดยืนที่เป็นกลาง และมีความยืดหยุ่นทั้งในระดับ
ภูมิภาคและระดับชาติ การสร้างกรอบความร่วมมืออาเซียนบวกต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็น บวกหนึ่ง (ASEAN
Plus One) หรือบวกสาม (ASEAN Plus Three: APT) ล้วนเป็นผลผลิตจากกรอบความคิดแบบอาเซียน
ทั้งสิ้น
มุมมองต่อเอกสารการประเมินภาพรวมยุทธศาสตร์อินโด-แปซิฟิ ก
เอกสารการประเมินภาพรวมยุทธศาสตร์อินโด-แปซิฟิกของอาเซียน (ASEAN Outlook on the
Indo-Pacific) ซึ่งที่ประชุมสุดยอดผู้นาอาเซียนครั้งที่ 34 ได้เห็นชอบนั้นมีความสาคัญหลายประการ ที่
สาคัญคือ เป็นการประกาศจุดยืนของอาเซียนที่มองไปข้างหน้า เป็นการกาหนดเนื้อหาสาระและ
คุณสมบัติที่จะเป็นกรอบการทางานสาหรับประเทศสมาชิกต่อไปในอนาคต ยุทธศาสตร์อินโด-แปซิฟิก

3. สถาบันคลังปัญญาด้านยุทธศาสตร์ชาติ 3
(Indo-Pacific Strategy) นั้นไม่ใช่เรื่องใหม่ สหรัฐอเมริกาได้ส่งสัญญาณว่าจะขับเคลื่อนอย่างจริงจังมา
ตั้งแต่ค.ศ. 2013 ในขณะที่อินโดนีเซียดารงตาแหน่งประธานอาเซียน โดยกระทรวงการต่างประเทศและ
นักการทูตของไทยได้สานต่อ ซึ่งเป็นการตอกย้าบทบาทนาของประเทศไทยในการขับเคลื่อนประชาคม
อาเซียนซึ่งทาได้อย่างดีเสมอมา
เอกสารดังกล่าวมีข้อชวนคิดอยู่หลายประการ ส่วนที่เป็นข้อดีคือ เอกสารดังกล่าวแสดงความรับรู้
และความเข้าใจสถานการณ์ของอาเซียนไว้ในส่วนแรก และได้นาเสนอประเด็นนโยบายซึ่งไม่มีใครคิด
ปฏิเสธ เช่น ความมั่นคงทางทะเล ความเชื่อมโยงอาเซียน ความร่วมมือทางเศรษฐกิจและสังคมอื่น ๆ
อย่างไรก็ดี การประเมินสภาพปัญหากับแนวทางการแก้ปัญหาอาจไม่สอดคล้องกันมากนัก เนื่องจาก
ข้อเสนอเชิงนโยบายที่ปรากฏในเอกสารส่วนมากมีลักษณะฟังก์ชัน (Functional) และเป็นไปในเชิง
เทคนิค (Technical) นอกจากนี้ ข้อความหัวข้อเกี่ยวกับกลไกการขับเคลื่อน (Mechanism) ยังระบุว่า
เอกสารนี้เป็นเพียง "แนวทาง (guide)" เท่านั้น ขณะที่ความร่วมมือต่าง ๆ ที่จะเกิดขึ้นจากกรอบนี้
อาเซียนระบุเพียง "สามารถ (can)" กระทาได้ผ่านกรอบที่อาเซียนเป็นแกนนา ทั้งที่ควรใช้คาว่า "ควร
(should)" เพื่อเพิ่มน้าหนักของการกระทา
ดังนั้น คาสาคัญที่อาเซียนควรเน้นย้าคือ ความเป็นแกนกลางของอาเซียน (ASEAN Centrality)
ซึ่งมีทั้งมิติภายในและมิติภายนอก สาหรับมิติภายใน เอกสารการประชุมเจ้าหน้าที่อาวุโสระดับอาเซียน
(Senior Officials' Meeting: SOM) ได้เคยวางกรอบความคิดไว้แล้ว อาเซียนจะต้องเข้มแข็ง (Robust)
และตรงไปตรงมา (Candid) คุณสมบัตินี้เองที่จะทาให้อาเซียนสามารถเป็น "ตัวกลางที่น่าเชื่อถือ
(Honest Broker)" ในการเจรจาต่อรองต่าง ๆ ได้ ซึ่งความเป็นแกนกลางนี้เป็นสิ่งที่ประเทศคู่เจรจา
ทั้งหลายยอมรับโดยดุษณี แม้จะมีความไม่ลงรอยในเรื่องการปฏิบัติบ้างก็ตาม อาเซียนต้อง "คิดให้ไกล
กว่าการเป็นผู้อานาจจัดการประชุม (Think Beyond Convening Power)" และขยับมาเป็นผู้ "สร้างและ
กาหนดหลักการ (Shaping and Molding Principles)" บทบาทดังกล่าว เช่น การเป็นพื้นที่ให้ทรัมป์ได้
พบกับคิม เป็นต้น ไม่จาเป็นต้องเป็นการขับเคลื่อนขนานใหญ่ (Big Push) ก็ได้ อาเซียนยังสามารถ
ส่งเสริมการถ่ายเทพลังเชิงบวก (Positive Spillover) ให้ภูมิภาคได้ด้วย
สุดท้าย อาเซียนควรสร้างภาพรวมความเข้าใจสถานการณ์ (Comprehensive Snapshot)
ปัจจุบันที่เห็นร่วมกัน เพื่อให้ประเทศสมาชิกตระหนักว่า ใครกาลังทาอะไร ประเด็นอะไรที่สามารถมา
ร่วมมือกันได้ ประเด็นอะไรที่เหลื่อมล้าทับซ้อน ขณะเดียวกัน อาเซียนก็ต้องยืนในหลักการเพื่อให้การ
ทางานมีทิศทางและขับเคลื่อนอย่างมีเอกภาพ พร้อมกับสานต่อข้อเสนอต่าง ๆ ที่ประธานอาเซียนก่อน
หน้าได้ริเริ่มไว้ เช่น เครือข่ายเมืองอัจฉริยะอาเซียน (ASEAN Smart Cities Network) ที่สิงคโปร์เป็นผู้
นาเสนอ เรื่องสุดท้ายคือ สถานะของติมอร์-เลสเต ติมอร์ได้แสดงเจตนาจะเข้าเป็นสมาชิกอาเซียนมาเนิ่น
นานแล้ว สิ่งที่อาเซียนควรทาคือ ช่วยพัฒนาติเมอร์ให้มีความพร้อมเข้าสู่การเป็นสมาชิกโดยสมบูรณ์

4. สถาบันคลังปัญญาด้านยุทธศาสตร์ชาติ 4
อาเซียนกับการเตรียมพร้อมรับมือสถานการณ์
ประเด็นแรก ความเข้าใจต่อยุทธศาสตร์อินโด-แปซิฟิกนั้นเป็นไปอย่างหลากหลาย บ้าง
พิจารณาเป็นการแข่งขันทางยุทธศาสตร์ บ้างพิจารณาเป็นยุทธศาสตร์เฉพาะประเทศ บ้างเห็นว่า ไม่ได้มี
อะไรใหม่ในยุทธศาสตร์นี้ เป็นเพียงการตอบโต้พฤติกรรมบางอย่างของจีนเท่านั้น ขณะเดียวกัน จีนก็
กาลังดาเนินโครงการ BRI ซึ่งอาจมีผู้เข้าใจว่า จีนกาลังท้าทายอานาจสหรัฐอเมริกา ในอีกด้านหนึ่ง
สหรัฐอเมริกาในยุคทรัมป์ก็จัดการความสัมพันธ์กับจีนได้ไม่ดี อย่างไรก็ดี จุดยืนของอาเซียนนั้นค่อนข้าง
ชัดเจนว่า ไม่พยายามเลือกข้าง การสร้างความตกลงหุ้นส่วนทางเศรษฐกิจระดับภูมิภาค (Regional
Comprehensive Economic Partnership: RCEP) ก็คือความพยายามยืนยันบทบาทของอาเซียน
ท่ามกลางการเปลี่ยนแปลงและการแข่งขันนี้ ผู้สังเกตการณ์ไม่ควรมอง RCEP เป็นการต่อต้าน
ยุทธศาสตร์ใดยุทธศาสตร์หนึ่ง
ประเด็นที่สอง อาเซียนเป็นทางเลือกที่สาคัญในภาวะเช่นนี้ อาเซียนคือแกนกลางของ
สถาปัตยกรรมภูมิภาคที่มีวิถีของตนเอง โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การเคารพอานาจอธิปไตยและการไม่
แทรกแซงกิจการภายในของกันและกัน อาเซียนมีกลไกซึ่งเปิดโอกาสให้ตัวแสดงสาคัญในการเมือง
ระหว่างประเทศของภูมิภาคได้หารือกัน อาทิ การประชุมอาเซียนว่าด้วยความร่วมมือด้านการเมืองและ
ความมั่นคงในภูมิภาคเอเชีย-แปซิฟิก (ASEAN Regional Forum: ARF) และการประชุมสุดยอดเอเชีย
ตะวันออก (East Asia Summit: EAS) โดยเฉพาะอย่างยิ่ง EAS ที่มีพัฒนาการความก้าวหน้าจะเป็น
คาตอบสาหรับการรับมือความเปลี่ยนแปลงและความไม่แน่นอนที่จะเกิดขึ้นในอนาคต ไม่ใช่ EAS ที่คง
สถานะเดิมเช่นที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน
ประเด็นสุดท้าย อาเซียนต้องมองไปข้างหน้า ประเทศสมาชิกต้องเสริมสร้างความตระหนักรู้
เรื่องอาเซียนให้เยาวชนรู้จักใช้ประโยชน์จากกรอบความร่วมมือต่าง ๆ ขณะเดียวกันก็ต้องสนับสนุน
มหาวิทยาลัยและหน่วยงานคลังสมองต่าง ๆ ให้ผลิตผลงานสู่สาธารณะ ส่งเสริมการแลกเปลี่ยนเรียนรู้ซึ่ง
กันและกัน ในท้ายที่สุด หากความขัดแย้งถึงจุดแตกหัก อาเซียนอาจต้องเลือกข้าง เพราะการไม่เลือกข้าง
อาจทาลายทุกฝ่าย ประเทศสมาชิกต้องพิจารณาผลประโยชน์ที่ทั้งภูมิภาคมีร่วมกัน พร้อมกับขยาย
บทบาทในเอเชียตะวันออกเฉียงเหนือเพิ่มขึ้น เนื่องจากคุณค่าที่เอเชียยึดถือไว้ร่วมกันคือ การสร้างความ
ร่วมมือมากกว่าการสร้างความขัดแย้ง
* * *