Para que exista una política abierta, competitiva y democrática es esencial contar con partidos políticos fuertes, especialmente en las democracias emergentes. Los partidos necesitan financiamiento para poder sobrevivir, competir y desempeñar sus funciones democráticas, tanto durante las campañas electorales como entre una y otra. Sin embargo, el dinero destinado a la política y quienes lo donan son generalmente vistos como problemáticos, y algunas veces, incluso como amenazas a la democracia. No existe un consenso sobre la manera en que los partidos deberían ser financiados, ni sobre la regulación de las donaciones, los gastos y la divulgación pública. De hecho, el estatus legal y constitucional de los partidos a menudo se encuentra mal definido y sus funciones políticas con frecuencia son malentendidas.

1. PARTIDOS POLÍTICOS Y
DEMOCRACIA EN PERSPECTIVAS
TEÓRICAS Y PRÁCTICAS
POLÍTICA DE FINANCIAMIENTO POLÍTICO, PARTIDOS, Y
DESARROLLO DEMOCRÁTICO
Michael Johnston
INSTITUTO NACIONAL DEMÓCRATA PARA ASUNTOS
INTERNACIONALES

2. PARTIDOS POLÍTICOS Y
DEMOCRACIA EN PERSPECTIVAS
TEÓRICAS Y PRÁCTICAS
POLÍTICA DE FINANCIAMIENTO POLÍTICO, PARTIDOS,
Y DESARROLLO DEMOCRÁTICO
Michael Johnston
INSTITUTO NACIONAL DEMÓCRATA PARA ASUNTOS INTERNACIONALES
El Instituto Nacional Demócrata para Asuntos Internacionales (NDI, por sus siglas en inglés) es una organización sin fines de lucro que trabaja
para fortalecer y expandir la democracia en todo el mundo. A través de una red mundial de expertos voluntarios, el NDI brinda asistencia

3. práctica a líderes civiles y políticos en la promoción de valores, prácticas e instituciones democráticos. El NDI trabaja con demócratas en cada
región del mundo para construir organizaciones políticas y civiles, salvaguardar las elecciones y promover la participación ciudadana, la
transparencia y la rendición de cuentas en el Gobierno.
Derechos de autor © ​Instituto Nacional Demócrata para Asuntos Internacionales​ ​(NDI​)​ 2005. Todos los derechos reservados. Este trabajo
puede reproducirse y/o traducirse parcialmente con fines no comerciales, siempre y cuando se le dé crédito al NDI como fuente del
material y se le envíe al NDI una copia de la traducción en cuestión. Impreso en los Estados Unidos de América.
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La impresión de esta publicación fue posible gracias al apoyo brindado por la Oficina de Democracia y Gobierno, Oficina de
Democracia, Conflicto y Asistencia Humanitaria de la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos (USAID, por sus
siglas en inglés), de conformidad con los términos del acuerdo de Subvención No. DGC-A-00-01-00004-00. Las opiniones expresadas
en este documento reflejan el punto de vista del autor y no necesariamente el de la Agencia para el Desarrollo Internacional de los
Estados Unidos o del Instituto Nacional Demócrata para Asuntos Internacionales (NDI).

4.
TABLA DE CONTENIDO
PREFACIO 6
ACERCA DEL AUTOR 7
POLÍTICA DE FINANCIAMIENTO POLÍTICO, PARTIDOS Y DESARROLLO
DEMOCRÁTICO 8
PONIENDO LA POLÍTICA PRIMERO 8
PARTIDOS, CONTIENDA POLÍTICA Y DEMOCRACIA 10
PARTIDOS, CONTIENDA POLÍTICA Y DEMOCRACIA SUSTENTABLE 12
HERRAMIENTAS DE POLÍTICAS: CÓMO PONER LAS IDEAS A TRABAJAR 14
OBJETIVOS Y AGENTES: DARLE VIDA A LA POLÍTICA 24
MENÚS DE OPCIONES DE POLÍTICAS: CÓMO ADAPTAR LAS HERRAMIENTAS A LAS SITUACIONES 29
CONCLUSIONES Y NOTA DE ADVERTENCIA 34

5. PARTIDOS POLÍTICOS Y DEMOCRACIA EN PERSPECTIVAS TEÓRICAS Y PRÁCTICAS.
Adoptando una ley de partidos
Dr. Kenneth Janda, Universidad de Northwestern
Política de financiamiento político, partidos y desarrollo democrático
Dr. Michael Johnston, Universidad Colgate
Avances en las comunicaciones de los partidos
Dra. Pippa Norris, Escuela de Gobierno John F. Kennedy, Universidad de Harvard
Implementación de la democracia intrapartidista
Dra. Susan Scarrow, Universidad de Houston
Gerente de proyecto: Victoria Canavor
Apoyo al proyecto: Hanna Arnold
Consultor: Dra. Denise Baer
Editor: Dr. John Gould
Diseño y diagramación: Stephanie Levy
El NDI quisiera agradecer a todas aquellas personas que amablemente colaboraron como asesores informales en la serie ​Partidos Políticos y
Democracia en Perspectivas Teóricas y Prácticas​: Dr. Russell Dalton, Director del Centro para el Estudio de la Democracia de la Universidad de
California, en Irvine; Dr. David Farrell, Titular de la Cátedra Jean Monnet de Política Europea en la Universidad de Manchester; Dr. Michael
Gallagher, Profesor Asociado; y el Dr. Paul Webb, Profesor de Política en la Universidad de Sussex, en Brighton.
También realizaron aportaciones a la serie Scott Bates, del Centro de Política Nacional; John Bruton, del partido Fine Gael, de Irlanda; Dr.
Dieter Dettke, de la Fundación Friedrich Ebert; M.P. Matyas Eörsi, del Partido Alianza de los Demócratas Libres (SZDSZ, por sus siglas en
húngaro), de Hungría; Thomas Melia, de la ONG Freedom House; M.P.E. Annemie Neyts, del Partido Liberal Flamenco (VLD, por sus siglas
en neerlandés), de Bélgica; Dr. Norbert Wagner, de la Fundación Konrad Adenauer; y Tony Worthington, del Partido Laborista, del Reino
Unido.
Para mayor información acerca de los programas sobre partidos políticos del NDI o para obtener copias electrónicas de la serie ​Partidos
Políticos y Democracia en Perspectivas Teóricas y Prácticas​, visite el sitio http://www.ndi.org/globalp/polparties/polparties.asp.

6. PREFACIO
U​na democracia necesita partidos políticos fuertes y sostenibles que tengan la capacidad de representar a los ciudadanos y
ofrecer opciones de políticas que demuestren su habilidad para gobernar para el bien público. Los partidos políticos democráticos
continuamente se enfrentan al desafío que representan la desconexión cada vez mayor que existe entre los ciudadanos y sus líderes
elegidos, la disminución del activismo político y la creciente sofisticación de las fuerzas antidemocráticas.
Durante más de 20 años, el Instituto Nacional Demócrata para Asuntos Internacionales (NDI) ha trabajado con los partidos
políticos de todo el mundo para crear entornos políticos más abiertos donde los ciudadanos puedan participar de una manera más
activa en el proceso democrático. Como instituto para los partidos políticos, el NDI aborda su trabajo desde un punto de vista
práctico, al brindar asistencia para promover el desarrollo organizacional a largo plazo de los partidos, optimizar su competitividad
tanto en las elecciones locales como en las nacionales, y ayudarlos a participar en el Gobierno de una manera constructiva. Este
apoyo se puede dar de distintas formas, desde la capacitación interactiva y la práctica guiada, hasta consultas y recursos
personalizados que ayudan a los partidos a convertirse en organizaciones más abiertas y representativas.
En 2004, el NDI comenzó a producir una serie de trabajos de investigación que analizan cuatro temas primordiales para el
papel y la función que desempeñan los partidos políticos. Dos de los trabajos, “Adopción de una Ley de Partidos” y “Política de
financiamiento político, partidos y desarrollo democrático”, analizan los mecanismos regulatorios que afectan directamente a los
partidos, mientras que los otros dos, “Implementación de la democracia antipartidista” y “Avances en las comunicaciones de los
partidos”, se relacionan con el gobierno interno y la organización de los partidos. En conjunto, el objetivo de estos trabajos es
proporcionar información comparativa sobre distintos aspectos de la política de partidos y arrojar luz sobre distintos métodos y
sus causas y efectos asociados. Asimismo, analizan algunas de las implicaciones que tienen las acciones o estrategias de un partido
político en cada área.
Estos trabajos no proponen teorías sobre la organización de los partidos ni soluciones instantáneas para resolver los problemas
que exploran. En su lugar, consideran los obstáculos que se ciernen y las posibles maneras de abordar la creación de partidos
políticos más eficaces e incluyentes. Alertan sobre posibles dificultades y obstáculos que pueden aparecer en el camino e ilustran
las consideraciones prácticas que los partidos quizás deban tomar en cuenta. En los trabajos también se exhorta al lector a que
explore más a fondo los muchos y excelentes recursos, artículos y libros citados por los autores.
Se espera que la serie ​Partidos Políticos y Democracia en Perspectivas Teóricas y Prácticas ayude a los lectores a obtener un
mejor entendimiento de cada tópico y, en particular, de las complejidades de los temas que se abordan. Este trabajo, “Política de
financiamiento político, partidos y desarrollo democrático”, ofrece un análisis de la política de financiamiento político con un
enfoque principal en las sociedades donde la democracia es relativamente nueva o está resurgiendo tras una crisis.
La serie constituye un experimento que mezcla el conocimiento teórico, la investigación empírica y la experiencia práctica. El
NDI invitó a cuatro eminentes académicos para que desarrollaran los trabajos y coordinó la participación de varias
personas—incluyendo a dirigentes de partidos, practicantes de la democracia, personal del NDI y otros importantes
académicos—en cada etapa del proceso, desde el desarrollo de los primeros términos de referencia, hasta la revisión de los
bosquejos y borradores. El NDI está en deuda con un gran número de personas que ayudaron a hacer de esta serie una realidad, en
particular con los autores que participaron en un difícil proceso colaborativo y que gentilmente aceptaron retroalimentación y
consejos, así como con la consultora del proyecto, la Dra. Denise Baer. Especial agradecimiento merece la Ejecutiva Senior de
Programas del NDI, Victoria Canavor, quien administró el proyecto desde su inicio.
El NDI agradece el apoyo de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), la cual aportó el
financiamiento para este proyecto.
Kenneth Wollack Ivan Doherty
Presidente Asociado Ejecutivo,
Director de Programas
de Partidos Políticos

7. ACERCA DEL AUTOR
Michael Johnston es el catedrático Charles A. Dana de Ciencias Políticas y director del departamento de ciencias sociales de la
Universidad Colgate. Fungió como coeditor fundador del periódico ​Corruption and Reform [Corrupción y reforma] desde 1985
hasta 1996, y junto con el fallecido Arnold J. Heidenheimer, coeditó el libro ​Political Corruption: Concepts and Contexts
[Corrupción política: Conceptos y contextos] (2002). Sus próximos libros incluyen ​Syndromes of Corruption: Wealth, Power,
and Democracy ​[Síndromes de la corrupción: Riqueza, poder y democracia] (2005) y una antología editada sobre la sociedad civil
y la reforma. El Dr. Johnston ha prestado sus servicios como consultor a organizaciones y agencias de desarrollo internacionales,
incluyendo el Banco Mundial, la Fundación Asia, la Comisión sobre Integridad Gubernamental del Estado de Nueva York, la
Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional y las Naciones Unidas. Tiene un doctorado de la Universidad de
Yale.

8. AVANCES EN LAS
COMUNICACIONES DE LOS PARTIDOS
P​ara que exista una política abierta, competitiva y democrática es esencial contar con partidos políticos fuertes, especialmente en
las democracias emergentes. Los partidos necesitan financiamiento para poder sobrevivir, competir y desempeñar sus funciones
democráticas, tanto durante las campañas electorales como entre una y otra. Sin embargo, el dinero destinado a la política y
quienes lo donan son generalmente vistos como problemáticos, y algunas veces, incluso como amenazas a la democracia. No
existe un consenso sobre la manera en que los partidos deberían ser financiados, ni sobre la regulación de las donaciones, los gastos
y la divulgación pública. De hecho, el estatus legal y constitucional de los partidos a menudo se encuentra mal definido​1
y sus
funciones políticas con frecuencia son malentendidas.
Este trabajo ofrece un análisis del efecto que tiene la política de financiamiento político sobre los partidos y el desarrollo
democrático, con un enfoque principal en las sociedades donde la democracia es relativamente nueva o está resurgiendo tras una
crisis. Los partidos en estas sociedades normalmente se enfrentan a una escasez generalizada y carecen de las actitudes tolerantes, el
capital social y las instituciones de apoyo que ayudan a sostener la política democrática en otros lugares. Las reglas que afectan la
manera en que el dinero se dona, recauda, gasta y reporta—o, para el caso, una política de ​laissez faire [dejar hacer] o una
legislación ineficaz en cualquiera de esas áreas—tendrán implicaciones importantes para la calidad y la sustentabilidad de los
procesos democráticos.
Sin embargo, el objetivo de la mayoría de dichas políticas se enfoca más en controlar la corrupción que en ofrecer recursos
esenciales para que los partidos sean competitivos. A menudo reflejan una ideología de reforma que es reflexivamente
antipolítica—una “visión cívica” de la política como la búsqueda del interés público y de un Gobierno que existe para ofrecer una
administración técnicamente sólida. Pero tanto la visión cívica como la meta de controlar la corrupción son esencialmente bienes
comunes: si se alcanzan para una persona, se alcanzan para todos. Por lo tanto, están sujetas a los clásicos problemas oportunistas:
la mayoría de las personas, al ver que en la política de ese tipo hay muy poco interés personal en juego, les dejan el trabajo pesado a
otros.​2
Por consiguiente, es poco probable que un enfoque cívico o de anticorrupción en el financiamiento político sostenga una
participación política amplia, activa y competitiva; de hecho, en aspectos importantes inhibe la búsqueda del interés propio que es
esencial en una democracia activa. En muchos casos, los partidos son vistos como algo similar a los servicios públicos en lugar de
una manera en que las personas y los grupos buscan influir en la política y en el Gobierno​3​
—una visión que drena la vitalidad de la
política democrática. Quienes tengan intereses lo suficientemente sólidos para superar estas barreras y sí se involucren,
normalmente tendrán muy poco interés personal en la visión cívica o de reforma. Por lo tanto, no es de sorprender que en muchos
sistemas en vías de democratización los partidos gobernantes hayan reescrito o implementado sistemas de financiamiento político
de tal manera que consoliden sus propias ventajas,​4
mientras que en otros sean violados impunemente por todos los
contendientes.​5
PONIENDO LA POLÍTICA PRIMERO
La tesis principal de este trabajo es que las políticas de financiamiento político benefician más el desarrollo democrático, no al
hacer del control de la corrupción su meta primordial, sino al sustentar y optimizar una contienda política abierta, así como
partidos fuertes y responsables. Proporcionar el financiamiento esencial—tanto durante las campañas como entre una y otra—y
fomentar el interés propio de los ciudadanos y grupos en el financiamiento político y en los procesos políticos en general, son
aspectos vitales de la construcción de la democracia.
Este trabajo sugiere que hay que sopesar y hacer concesiones en aspectos fundamentales de la política, dependiendo de si su
enfoque habrá de ser el control de la corrupción o el financiamiento de una política de partidos abierta y competitiva. El primero
hace hincapié en las políticas regulatorias—en términos generales, requisitos de transparencia y restricciones sobre la participación
y el flujo de fondos—en lugar de las iniciativas distributivas dirigidas a fomentar ambas. Asimismo, en la mayoría de los países el
control de la corrupción se enfoca en quienes dan donaciones, quienes las reciben y en las campañas electorales, en lugar de en la
vitalidad política a largo plazo de los partidos o la sociedad civil y los vínculos esenciales entre ellos. Especialmente en las
democracias nuevas y emergentes que nos conciernen en este trabajo, es poco probable que el control de la corrupción fortalezca a

9. los partidos o intensifique la política democrática (y por consiguiente puede, irónicamente, privar a las políticas contra la
corrupción de un apoyo crucial en el proceso). Las políticas de financiamiento político que más ayudan al desarrollo democrático
son principalmente distributivas y aportan recursos vitales a los partidos y la sociedad civil. A final de cuentas, mientras que el
control de la corrupción parece resaltar las restricciones y restarles importancia a los partidos, un país que busca utilizar
herramientas de financiamiento político para optimizar su política democrática debe considerar a quien desea darle poder y qué
tipos de actividades pretende apoyar, en lugar de hacer hincapié en las restricciones y los límites.
Vistos de esta manera, los partidos no son problemas de corrupción en potencia, sino más bien, agentes esenciales del tipo de
competencia, organización, movilización y rendición de cuentas que avivan la democracia y la inculcan en la vida diaria de una
nación. Más allá de garantizar
que el ingreso a la política sea relativamente abierto, la meta no es crear un “juego en igualdad de condiciones” para todo el
sistema (sea cual sea el significado en la práctica de ese término tan trillado); sino más bien facultar a las personas, los grupos y los
partidos para que se conviertan en participantes políticos eficaces, alentándolos a y permitiéndoles actuar de maneras que hagan
que la política trabaje para ellos. En el largo plazo, a medida que la política competitiva ponga decisiones determinantes en manos
de los ciudadanos, también puede convertirse por sí misma en un control importante contra la corrupción.
Al ofrecer este argumento, busco basarme en y vincular entre sí una variedad de ideas e iniciativas de investigación que ya han
hecho bastante para iluminar estos temas. El caso de la transparencia en el financiamiento político se ha defendido con vigor y
sofisticación en, por ejemplo, el “Manual del dinero en la política” [​Money in Politics Handbook​] del USAID.​6
International
IDEA ha argumentado a favor de un caso similar, y ha catalogado y analizado iniciativas regulatorias encontradas en cantidades y
combinaciones casi desconcertantes en países de todo el mundo.​7
Este trabajo no busca reemplazar estos argumentos; más bien
defiende la idea de agregar más políticas distributivas a la mezcla y plantea sugerencias acerca de cómo lograr un equilibrio
funcional entre todas estas iniciativas, al hacer de la contienda política activa y la política de partidos sólida nuestro estándar de
progreso y la meta principal.
Dicho esto, cabe introducir una nota de realismo. Las políticas de financiamiento político generan importantes incentivos y
restricciones, pero sería un error esperar que pudiésemos diseñar o afinar una democracia viable simplemente mediante el uso del
tipo de herramientas que se describen en este trabajo. Los incentivos pueden ser demasiado débiles, demasiado fuertes o
contradictorios; es posible que no sean reconocidos o comprendidos con exactitud por los arquitectos de las políticas o los
participantes políticos (quienes jamás serán tan racionales como nuestras teorías lo asumen); e incluso si sí fomentan los resultados
deseados, el proceso se llevará tiempo. Asimismo, no diseñamos nuestras políticas desde cero: la mayoría de las sociedades tendrán
ya implementados sistemas de financiamiento político y tendrán grupos y líderes poderosos, e incluso arraigados, para quienes el
statu quo funciona bastante bien. En el financiamiento político, al igual que en cualquier otra área de las políticas, se aplica la ley
de las consecuencias involuntarias, algunas veces con grandes efectos. Así que, a pesar del valiente propósito democrático de la
política de financiamiento político, es indispensable tener cuidado—especialmente en las sociedades en vías de democratización
donde la incertidumbre es enorme, la información puede ser escasa, la experiencia con los procesos (y los esfuerzos) democráticos
puede ser poca, y las oportunidades de reforma pueden ser efímeras. Distribuir los recursos puede ser una buena idea, pero
¿existen los destinatarios adecuados? Y si así es, ¿se pueden identificar fácilmente? La transparencia puede ser una fuerza para
generar una política abierta en la que se rinda cuentas, pero también puede exponer a los ciudadanos, donantes y activistas
políticos a represalias y sacar a los nuevos grupos o a los partidos más débiles de la esfera política. Los Gobiernos deben siempre
regular con cuidado, no solo porque podríamos terminar inhibiendo los cambios que deseamos ver, sino también porque
prácticamente cada regulación trabaja para beneficio de alguien distinto del público en general.

10. Cabe señalar que también debe tomarse en serio el riesgo de corrupción y abusos en el financiamiento político, en particular en
los casos en los que las instituciones son débiles. Después de cierto punto, el dinero permite que algunas voces opriman a otras.
Los partidos con recursos insuficientes no pueden construir una participación popular; los partidos con recursos excesivos pueden
sacar a los competidores y a la vez aislarse de sus propias bases sociales; los partidos que obtienen fondos de muy pocas fuentes no
serán capaces de representar a amplios segmentos del público; los partidos en el poder pueden acceder a los “recursos
administrativos”—facultades y fondos del Estado que no están disponibles para los partidos de oposición—que son muy útiles
para recompensar a los amigos y castigar a los enemigos.​8
Los dirigentes de los partidos, particularmente en sistemas
parlamentarios fuertemente disciplinados, pueden establecer monopolios personales sobre los fondos, con lo cual se enriquecen,
reprimen el debate intrapartidista, y en el proceso, ponen presiones exorbitantes sobre aquellos que realizan las donaciones; en
otros tipos de sistemas, quienes están arraigados en el poder pueden llevar a cabo tácticas similares. En las democracias establecidas,
surgen mercados de influencias en los que, por un precio, los partidos y los políticos fungen como intermediarios entre los
intereses privados y los encargados de tomar las decisiones.​9
Es importante evitar o revelar los abusos, pero en el largo plazo, la
competencia abierta y vigorosa entre un pequeño número de partidos políticos fuertes y socialmente arraigados es una de las
mejores maneras de controlar la corrupción y profundizar la democracia.
PARTIDOS, CONTIENDA POLÍTICA Y DEMOCRACIA
La democracia es un conjunto de procesos dinámicos de autogobierno de naturaleza tanto social como oficial. Son visibles, no
solo como ​participación en la vida pública (por ejemplo, al defender, votar, reunir, contribuir con tiempo y dinero a los grupos),
sino también en la forma de ​instituciones políticas, sociales y del Estado (las constituciones y los organismos que establecen, los
derechos creíbles, la prensa libre, los procesos electorales y judiciales, los valores compartidos y las organizaciones sociales) que
sustentan la participación y limitan sus excesos. La vinculación y el equilibrio entre la participación y las instituciones son
esenciales: la participación sin las instituciones es caótica, ineficaz y es muy probable que beneficie a muy pocos a costa de muchos.
En el mejor de los casos, las instituciones sin participación son un ejercicio vacío —y con frecuencia, en el peor de los casos,
herramientas de control que provienen de arriba.
Es más probable que la gente participe políticamente de manera vigorosa y continua cuando tiene un interés en los resultados.
Paradójicamente, aunque la democracia es un bien común, el interés propio es crucial para su vitalidad. La participación abierta,
competitiva y justa dentro de un marco de trabajo de instituciones legítimas y confiables les permite a los ciudadanos y grupos
defender sus intereses, reaccionar ante los asuntos que les importan y exigir que los funcionarios rindan cuentas sobre las
decisiones que toman. Las instituciones avivadas por la contienda entre los intereses socialmente arraigados pueden moderar el
conflicto, agrupar las demandas en políticas públicas respaldadas por un consenso en funcionamiento, y obtener legitimidad.
Los partidos políticos son de las instituciones más importantes en estos procesos. Los partidos representan tanto la
participación como las instituciones y son fundamentales para negociar un equilibrio entre ambas. En sus muchas formas, no
solamente compiten en las elecciones, sino que también movilizan y organizan las fuerzas sociales que impulsan la democracia de
una manera continua. Incluso los demócratas más determinados requieren una base organizacional duradera, una reserva de
recursos y una posición legal en el proceso político. Los partidos conectan a los líderes con los seguidores y simplifican las opciones
políticas al formularlas en términos de los propios intereses de los ciudadanos. En muchas sociedades, los partidos también ofrecen
una variedad de beneficios no políticos, incluyendo actividades sociales, reconocimiento y estatus para las personas y los grupos
(consideren la vieja “dupla electoral étnicamente equilibrada”), y una sensación de seguridad, conectividad y eficacia.
Los partidos también realizan funciones cruciales de moderación y compromiso identificadas hace mucho tiempo por E.E.
Schattschneider, pero que hoy en día con frecuencia se pasan por alto.​10
Dicho de otra manera, cuando los partidos son fuertes, los
grupos de interés los necesitan más que lo que ellos necesitan a los grupos de interés. Los dirigentes de los partidos pueden, y
normalmente deben, fungir como intermediarios, lograr compromisos y ver que estos se cumplan. Los partidos fuertes destacan
los puntos en común y desalientan los excesos—no en nombre de la virtud cívica, sino en nombre de ganar las elecciones. Los
partidos por sí mismos no excluyen a las personas que buscan el poder a través de las armas, los sobornos, el poder de un líder
carismático, o la fuerza de la muchedumbre, y los partidos en sí están abiertos a una gran variedad de abusos, pero sin ellos, los
ciudadanos y las sociedades tienen muy pocas alternativas auténticamente democráticas.
Recursos y concesiones
Es evidente que los partidos fuertes necesitan dinero. Asimismo, recaudar y gastar dinero en la política—lejos de echar a perder

11. la fiesta cívica en el jardín—puede aumentar la vitalidad de los procesos democráticos. Incluso si no aceptamos la opinión actual de
que el dinero literalmente es el discurso—un extraño tipo de transmutación política—la donación de dinero es una manera
importante de participar en la política y una señal eficaz de la intensidad de nuestros propios puntos de vista. Apelar a la
ciudadanía y a la sociedad civil para que donen fondos es una actividad que sirve para la construcción del partido y una manera de
fortalecer las conexiones entre líderes y seguidores. El papel que desempeña la recaudación de fondos en la construcción de la
rendición de cuentas de los partidos—sobre la manera en que utilizan el dinero, las estrategias políticas y de políticas que
persiguen y con respecto a la democracia interna del partido—es menos reconocido.
Puesta de esta manera, la política de financiamiento político parece sencilla, pero en la práctica plantea algunas de las decisiones
de políticas más complejas a las que se enfrentan las democracias, tanto emergentes como establecidas. Las políticas de
financiamiento político vienen en partes, con una variedad de componentes dirigidos a las metas que no siempre son mutuamente
compatibles ni están bien pensados. Las restricciones sobre las donaciones y el gasto, los subsidios públicos, la igualación de
fondos o los incentivos fiscales para hacer donaciones, y los procedimientos de cumplimiento y supervisión pueden ser bastantes o
mínimas. Los fondos pueden canalizarse a o mediante los partidos, los comités de cada candidato en lo individual, o una variedad
de organismos independientes. Se puede permitir o alentar a los ciudadanos en lo individual, a las organizaciones voluntarias, a los
comités que representan distintos tipos de intereses y a las propias empresas que aporten y gasten fondos, o bien, se les puede
prohibir selectivamente que lo hagan. Un asunto importante es la cuestión de si se deben permitir o no donaciones provenientes
de personas y grupos extranjeros. Los límites de calificación para los subsidios pueden ser altos o bajos, con una base amplia o
angosta. Los datos sobre las donaciones y los gastos pueden estar disponibles amplia y rápidamente o no estar disponibles en lo
absoluto.
La exigibilidad es un dilema constante. Muchos países tienen leyes en papel bien redactadas que son ampliamente ignoradas.
Asimismo, las políticas de financiamiento político son, a falta de una mejor manera de expresarlo, políticas: nunca son neutrales,
sino que más bien crean ventajas y desventajas políticas significativas que afectan los resultados de varias maneras. Finalmente, las
propias democracias varían considerablemente y siempre son un trabajo en proceso. Las políticas que “funcionan” en una
sociedad pueden ser dañinas en otra, y ambas estarán obligadas a reconsiderar sus enfoques en función de los cambios que se dan a
través del tiempo. Un factor fundamental en todas estas cuestiones es la ley de las consecuencias involuntarias: dado todo lo que
está juego con la política electoral y la fértil imaginación de los participantes interesados, las implicaciones de las distintas
combinaciones de políticas en cualquier escenario en particular pueden ser difícil de prever. Por lo tanto, no existe un sistema de
financiamiento político que sea el mejor.
El cuadro 1, ​en la siguiente página, menciona algunos de los aspectos más importantes que están en juego y respecto de los
cuales habrá que hacer concesiones. Algunas son de naturaleza estratégica y representan opciones entre los tipos de políticas y
sociedades que la gente busca construir; otras son más tácticas, y se refieren a los medios con los cuales la gente persigue dichos
fines. No todas las concesiones son absolutas, y a veces es necesario colocar distintos fines o medios en extremos opuestos en una
especie de “subibaja” político. Las sociedades pueden perseguir la rendición de cuentas tanto interna como pública, por ejemplo,
pero deben recordar que algunas políticas que ayudan a lograr una meta, pueden venir a costa de otra. Otras concesiones tienen
una dimensión temporal: una sociedad puede inicialmente poner énfasis en el suministro de fondos públicos, pero con la
intención, a través del tiempo, de transferir la responsabilidad del financiamiento político a los partidos y sus propias bases de
donantes. Otras concesiones, como el equilibrio relativo entre los partidos y los candidatos en lo individual, o entre la política
nacional y la política local, se determinarán según la naturaleza de las constituciones, los regímenes y los sistemas electorales. Dicha
lista no simplifica la formulación de políticas de financiamiento político; el propósito es más bien resaltar las decisiones
clave—decisiones que no deberían tomarse por omisión o sin pensarlo cuidadosamente—. Al mismo tiempo, existe una especie de
coherencia entre muchas de las concesiones. En el lado izquierdo del cuadro 1 se mencionan muchas de las estrategias y tácticas que
forman parte del enfoque de contienda política que se describe en este trabajo, mientras que del lado derecho aparecen varios
aspectos del enfoque de anticorrupción. Esa distinción es el tema central de este trabajo.
CUADRO 1. CONCESIONES PRINCIPALES EN LA POLÍTICA DE FINANCIAMIENTO POLÍTICO
Enfoque de contienda política Enfoque anticorrupción
Estratégico (los objetivos) Proporcionar recursos para la contienda política Controlar la corrupción
Ver a los partidos como vehículos, agentes para la
contienda política
Ver a los partidos como entidades cívicas o
“servicios públicos”
Políticas distributivas (proporcionar recursos
directa o indirectamente)
Políticas regulatorias (fijar límites en el flujo de
fondos; transparencia y rendición de cuentas)

12. Ver a la sociedad civil como un protagonista
político activo y con interés propio
Ver a la sociedad civil como un control sobre los
excesos políticos y financieros
Táctico (los medios)
Fomentando el flujo de fondos privados
Verificando la influencia que tienen los donantes
privados
Proporcionando fondos públicos
Desarrollando partidos con sólidas bases financieras
independientes
Rendición de cuentas y gobernabilidad internas del
partido
Rendición de cuentas públicas, transparencia
“Fideicomisos ciegos” manteniendo una política
que hace imposible verificar donaciones,
protegiendo a los ciudadanos de represalias
Transparencia para fomentar la rendición de
cuentas, controlar excesos y negocios turbios
Fomentando nuevos partidos y candidatos
independientes
Creando una gama consistente y comprensible de
opciones para los ciudadanos
Énfasis en los partidos Énfasis en los candidatos individuales
Énfasis nacional en temas, candidatos, y coaliciones Énfasis local en temas, candidatos, e intereses
PARTIDOS, CONTIENDA POLÍTICA Y DEMOCRACIA SUSTENTABLE
Como se sugiere en párrafos anteriores, existen importantes alternativas a la visión cívica o de reforma—alternativas que
resaltan el valor de la ​contienda política libre y abierta tanto como un medio como un fin importante del desarrollo
democrático—. En este trabajo el término “contienda”, más que “competencia”, se utiliza deliberadamente para referirse, no solo a
una multitud de partidos y la posibilidad de elegir el día de los comicios, sino también a una disputa vigorosa, sostenida y de
interés propio entre grupos e intereses reales y socialmente arraigados—la contienda que tiene lugar entre una elección y otra, así
como durante las campañas—. Dicha contienda requiere (y recompensa) la ​competencia​, la ​organización​, la ​movilización​, y la
rendición de cuentas todo esto entendido, no como virtudes cívicas, sino como maneras en las que la gente le da al proceso político
un uso eficaz a través de los partidos. Como tales, estos cuatro procesos son marca distintiva de los partidos fuertes y activos,
aportaciones que los partidos pueden hacer a la vida pública, y características que definen a las democracias sólidas y sustentables.
Pero no son el estado final ni indicadores de que la democratización ha “terminado”; al contrario, requieren recursos,
participación y renovarse ocasionalmente, y pueden deteriorarse notablemente incluso en sistemas democráticos establecidos.
Nuestras decisiones sobre las políticas de financiamiento político pueden optimizarlos o debilitarlos significativamente.
Debido a que son tan importantes en tantos niveles distintos, a menudo me referiré a estos cuatro procesos como “metas”. Pero
no debe suponerse que pueden establecerse fácilmente o de manera permanente con herramientas de políticas específicas. En la
práctica, están interconectados con muchos otros aspectos del desarrollo social y democrático.
Competencia. ​Los partidos y los sistemas partidistas que colectivamente representan deben ofrecer oportunidades realistas de
influir en una diversa gama de intereses y candidatos. En un mundo ideal, esto significa una oportunidad de ganar elecciones, pero
algunas veces los contendientes perdedores también pueden cambiar los términos del debate. La competencia requiere que el
derecho a votar y el derecho a postularse para un cargo de elección popular estén protegidos para todos, y que los procedimientos
electorales sean honestos y estén abiertos al escrutinio público. De la misma manera, la capacidad de aportar fondos aumenta la
competencia, tanto directamente, al ofrecer recursos clave, como indirectamente, al darles a los partidos incentivos para construir
sus conexiones con grupos de electores importantes. La competencia funciona mejor cuando se lleva a cabo de manera
ordenada—tener dos o tres alternativas es mejor que tener 40—y decisiva, con mandatos y ganadores claros. Las oportunidades
reales de competir por el poder, así como por votos y aportaciones en una escala social amplia, crean incentivos para que los
partidos contiendan sobre cuestiones y de maneras que reflejen los valores del pueblo. También son buenas razones para que los
perdedores acepten los resultados de una elección mientras se preparan agresivamente para ganar la siguiente.
Organización. Los partidos sólidos dan voz eficaz al descontento y las aspiraciones populares al ofrecer una estructura continua
para la política en masa. Organizan legislaturas y a su personal, a ejecutivos (que a veces incluyen funcionarios públicos, aunque
esto conlleva riesgos), y a afiliados tales como fundaciones, centros estratégicos [​think-tanks​], organizaciones benéficas, clubes
sociales, organizaciones laborales y comerciales, y a los medios de comunicación. La lealtad y, en los niveles de la élite, la disciplina,
se mantienen mediante diversos incentivos que van desde los compromisos de políticas, los líderes populares y las actividades
sociales, hasta el clientelismo político y el desagrado hacia los competidores. Los partidos fuertes también construyen una base de
voluntarios motivados por las metas a largo plazo del partido. Los partidos mal organizados quizás recurran a tácticas como
despertar el descontento étnico, clasista e ideológico; o peor aún—como no pueden motivar los esfuerzos voluntarios a través de

13. promesas políticas creíbles—se vuelven dependientes de los trabajadores políticos pagados, lo que empeora sus problemas de
recursos y dejan a sus estructuras y agendas a merced de los intereses a corto plazo de los mercenarios políticos.11
La ​movilización ​es, en efecto, la organización en acción, y tiene lugar no solo durante las campañas electorales, sino también
entre campaña y campaña. Asegurarse de que los ciudadanos sean elegibles para votar y de que de hecho voten, es el aspecto más
obvio de la movilización; pero el reclutamiento de funcionarios del partido, patrocinadores financieros, especialistas en políticas,
candidatos y activistas en todos los niveles, es un desafío constante. Los acuerdos de financiamiento político tendrán implicaciones
importantes en la capacidad que tengan los partidos para movilizar eficazmente los votos, el dinero, el liderazgo, y la opinión
pública, y determinarán en cierta medida quién tiene y quién no tiene posibilidades de postularse como candidato para un cargo
de elección popular.
Rendición de cuentas. ​En la práctica, la “rendición de cuentas” puede tener varios significados. Los partidos, tanto en el
Gobierno como en la oposición, pueden exigir que sus altos funcionarios rindan cuentas ante los miembros del partido, los
intereses clave, los patrocinadores financieros y los ciudadanos. Al mismo tiempo, los dirigentes de los partidos deben ser capaces
de responder a los miembros, donantes, y ciudadanos sobre la manera en que han utilizado los fondos aportados, de qué manera
establecen y persiguen la estrategia política y las prioridades de políticas, y de qué manera administran los asuntos y debates
internos del partido. La rendición de cuentas, en sus distintos significados, no es solamente un valor cívico, sino también una
manera de mantener a los partidos vivos, abiertos y adaptables. Las opiniones en contra y el debate abierto mantienen al partido
abierto a nuevas ideas y revelan las deficiencias de las anteriores. La democracia y la transparencia intrapartidistas ayudan a
mantener una amplia base en la sociedad civil, aunque también es importante que los partidos guíen y a la vez sigan los valores y
sentimientos populares. Los compromisos para con los donantes también deben ser genuinos, por más impopular que pueda
parecer la idea, ya que muy pocos harán donaciones a partidos o candidatos que solo toman el dinero y corren. Sin embargo, esos
vínculos no pueden convertirse tampoco en una lista de compra para los donantes ni en una base para que los funcionarios
arraigados los extorsionen.​12
Herramientas y objetivos
Para quienes estructuran los sistemas de financiamiento político, estas cuatro metas no son solamente cosas buenas que los
partidos pueden hacer, sino una manera de darle forma a las opciones de políticas. Una evaluación del ​statu quo debe partir de
juicios honestos sobre qué tan bien los partidos existentes llevan a cabo estas cuatro funciones políticas. Aquellas funciones que se
realicen de manera menos eficaz, deben ser la preocupación principal.
HERRAMIENTAS DE POLÍTICAS: CÓMO PONER LAS IDEAS A TRABAJAR
En última instancia, toda mezcla concebible de políticas tendrá implicaciones para las cuatro metas o áreas problemáticas,​13
pero
aun así podemos identificar algunas conexiones específicas. Una manera de comenzar a clasificar las políticas de financiamiento
político es pensar en términos de ​herramientas y ​objetivos (o ​agentes​). El primero se refiere a los recursos y las restricciones que
una política de financiamiento político genera, y puede dividirse útilmente en herramientas ​regulatorias y ​distributivas​.​14
El
segundo se refiere a los distintos actores políticos, algunos individuales y otros organizados, quienes se ven afectados por las
herramientas de políticas (o quienes se convierten en agentes de un sistema de financiamiento político a través de sus acciones).
No existe una lista estándar de herramientas y objetivos o agentes, y el siguiente análisis es, por necesidad, una simplificación de
opciones de políticas que son, sin lugar a dudas, complejas. Sin embargo, el ​cuadro 2 en la siguiente página, identifica los vínculos
más importantes que existen entre una gama de ​herramientas ​regulatorias (divulgación, límites y prohibiciones de las donaciones,
enfoques ​laissez faire​, y “fideicomisos ciegos”) y ​herramientas distributivas (incentivos fiscales, subsidios y financiamiento público
parcial, financiamiento público público exclusivo, y medios de comunicación gratuitos), en la columna izquierda y nuestras cuatro
metas o áreas problemáticas en el renglón superior. Ofrece algunas ideas muy generales acerca de los probables efectos positivos,
negativos y mixtos de las políticas, e ilustra las complejidades inherentes a la elección y combinación de varios componentes de una
política de financiamiento político. De ninguna manera se puede considerar una lista de “remedios”: en muchos casos los efectos
probables son mixtos, y en todas las celdas los resultados dependerán de los detalles de la política, el estado en que se encuentran
los propios partidos, y las condiciones generales de la política democrática. Una celda vacía en el cuadro no necesariamente sugiere
que ​no habrá efectos sobre las metas o problemas, sino solamente que las relaciones son más tenues o menos directas. Los
objetivos ​y agentes ​se analizarán más adelantes en términos de las posibles implicaciones que las estrategias regulatorias y
distributivas tienen sobre los partidos, los candidatos en lo individual, los donantes y los grupos de la sociedad civil.

14.
CUADRO 2. PRINCIPALES VÍNCULOS ENTRE LAS OPCIONES DE POLÍTICAS Y LAS METAS O LAS ÁREAS PROBLEMÁTICAS
Herramientas Competencia Organización Movilización Rendición de cuentas
Regulatorias
Divulgación - - +
Límites/prohibiciones +/- - -
Laissez Faire - +/- +/- -
“Fideicomisos ciegos” + +/-
Distributivas
Incentivos fiscales + +/- +
Subsidios/Financiamiento
público parcial
+
+/-
+ +/-
Financiamiento público
exclusivo
+/-
+/-
- -
Medios de comunicación
gratuitos
+ +
Posibles efectos
+ = positivos
- = negativos
+/- = mixtos
Herramientas de políticas regulatorias
Divulgación​ ​Muchos países requieren que las donaciones, los ingresos o los gastos se hagan públicos a través de varios medios.​15
La ​divulgación puede retrasarse o estar limitada—si se requiere, por ejemplo, que se presenten informes ante una dependencia
oficial, la cual puede o no publicar los datos, además de ciertas categorías de donaciones y gastos; o se requiere únicamente que la
divulgación la realicen los comités de las campañas oficiales, en lugar de terceras personas, o que sea extensiva y rápida, como la
divulgación rápida y completa a través de Internet. Los requisitos de transparencia pueden extenderse más allá de los partidos,
candidatos y donantes para incluir a otros actores en el proceso político—particularmente, a funcionarios en ejercicio de cargos de
elección popular y de nombramiento, pero también a postores en licitaciones para contratos públicos, candidatos para cargos
judiciales y burocráticos de alto nivel, entre otros. Las decisiones en cuanto al nivel de divulgación que se requiere, así como el
grado de pormenorización de los datos divulgados, y el acceso a y la difusión de la información, serán importantes en los casos en
los que se hagan distinciones entre las actividades de los partidos y los candidatos por un lado, y las de los grupos independientes
por otro. A menudo también estarán relacionadas con el régimen fiscal al que pertenecen las organizaciones.

15. La divulgación disfruta de una aceptación generalizada como medida contra la corrupción (“la luz del sol es el mejor
desinfectante”) y en algunos aspectos importantes, también facilita la evaluación de la apertura y el equilibrio competitivo de un
sistema. Pero desde el punto de vista de la política democrática, los requisitos de la divulgación implican dar concesiones a cambio
de algo y asumir algunas desventajas. Para que se cumplan de manera eficaz y confiable, se requiere de recursos públicos, una
prensa libre, capacidad burocrática, y un sistema sólido de fiscales y tribunales. Irónicamente, es posible que entre más amplia y
más detallada sea la política de divulgación, menos útil será la información. La prensa, los partidos contendientes, o los grupos de
la sociedad civil deben analizar e interpretar la información dirigida al público para que esta sea eficaz como una manera de
controlar los abusos, y una lluvia de datos hará que este proceso sea lento y costoso. En las altas esferas, una variedad de favores
informales para los donantes y un comercio activo de acceso escaparían de la miera de cualquier sistema de divulgación concebible,
mucho menos deseable.​16
Las políticas de divulgación ponen en alto relieve las concesiones que deben hacerse entre controlar la corrupción y financiar la
vigorosa política partidista. Las implicaciones para nuestras cuatro funciones partidistas son mixtas (en el mejor de los casos):
especialmente en los casos en los que un sistema en vías de democratización está dominado por un líder poderoso o un partido
gobernante, la publicidad puede desanimar las donaciones a nuevos partidos y candidatos de oposición y disuadir a los
proveedores de hacer negocios con la oposición. En contraste, quienes están en el poder pueden estar impacientes por hacer
públicas sus grandes reservas de dinero (o partes de estas) para convencer a los posibles contrincantes que deben quedarse en
casa—y a los posibles donantes de que mejor se suban al tren antes de que parta sin ellos—. A final de cuentas, es muy probable
que la divulgación sirva de apoyo para la rendición de cuentas, especialmente en la medida en que los grupos de la sociedad civil y
la prensa puedan utilizar la información. Pero la noción de que los ciudadanos incorporarán la información financiera en sus
propias decisiones de votación y donación, asume un nivel de confianza y sofisticación que puede no ocurrir en la práctica. La
divulgación también impone importantes cargas administrativas sobre los partidos, los candidatos, los donantes y demás personas
que podrían gastar dinero de manera independiente; si los requisitos son demasiado complejos o invasivos, es probable que las
cuestiones técnicas del cumplimiento, y no las cuestiones de si se trata de buena política o mala ética, sustituyan a las políticas y las
capacidades de los dirigentes como temas principales en una campaña. Incluso bajo regímenes de divulgación eficientes, el
cumplimiento le quitará tiempo y recursos a la movilización, mientras que el resultante flujo de información sobre el
financiamiento podría alejar a los ciudadanos de la política en lugar de alentarlos a responder a los llamados de los partidos.
Límites legales y prohibiciones ​Es posible que se impongan topes máximos a las donaciones, las recaudaciones de fondos, el
“​agrupación​” (véase la definición más adelante), los gastos, o el uso de los medios de comunicación. Los topes pueden aplicarse a
montos totales, o diferencialmente a categorías específicas de fondos, donantes, usos, y etapas de una campaña. Es posible que se
prohíba que empresas, sindicatos, contratistas del gobierno y personas y organizaciones extranjeros realicen donaciones; otras
prohibiciones podrían regular, por un lado, las relaciones entre los partidos y los candidatos, y por el otro, a los grupos
independientes. La gama de posibilidades es prácticamente ilimitada, y no es de sorprenderse que las consecuencias puedan ir
desde ser útiles (impedir que uno o dos grandes donantes dominen el
proceso) hasta completamente dañinas (tecnicismos que eviten que se realicen
donaciones a los partidos de oposición o que los límites de las donaciones sean
tan bajos que los partidos y los candidatos se vean obligados a incumplir la ley
para poder obtener un mínimo de financiamiento). También es evidente que
quienes ya están en el poder pueden evadir las prohibiciones y los topes
mediante lagunas o manipulaciones; la facilidad con la que los partidos
gobernantes en muchos países postcomunistas utilizan los “recursos
administra​tivos” ilustra este tipo de riesgos.​17

16.
En este caso nuevamente vemos la necesidad de llegar a un equilibrio entre el control de la corrupción—generalmente bien
atendido por los límites y las prohibiciones—y el apoyo a la vigorosa política partidista, donde es muy probable que los límites
restrinjan los recursos y las prohibiciones puedan limitar arbitrariamente la libertad de participación. Aquí también, los aspectos
antipolíticos de la visión cívica o de reforma pueden entrar en juego: con mucha frecuencia se asume que el dinero de la política es
inherentemente dinero sucio, y que controlar la influencia de los intereses de la riqueza requiere sacar el dinero de la política. Los
límites a las donaciones extremadamente grandes y los altos niveles de gasto pueden proteger la competencia, pero tener límites
más bajos y extensos casi con certeza impedirá la competencia política y la capacidad de los partidos de organizar y movilizar a
grupos electorales masivos, mientras se dejan intactos los muchos caminos no electorales a través de los cuales la riqueza influye en
las políticas.
Un tema particularmente importante en los países en vías de democratización es el trato que se les da a las donaciones
internacionales: ¿deben tolerarse o alentarse?, y en ese caso, ¿a quién se le debe permitir hacer donaciones? Una lluvia de dinero
proveniente de intereses comerciales—o Gobiernos extranjeros—hostiles a los intereses nacionales y al desarrollo democrático
puede ser muy nociva para una democracia incipiente. Por otro lado, las fuentes nacionales de financiamiento pueden ser
desafortunadamente inadecuadas por motivos tanto políticos como económicos. Las donaciones políticas provenientes de las
filiales internacionales de los partidos o las organizaciones no gubernamentales (ONG) dedicadas a construir la democracia
pueden tratarse de manera diferente que las que ofrecen las empresas internacionales. Sin embargo, pueden surgir cuestiones
complicadas con respecto a las verdaderas fuentes de los fondos transnacionales; empresas y grupos de reforma falsos pueden
también convertirse en conductos para los Gobiernos que buscan promover sus intereses geopolíticos o nacionales. Es necesario
pensar detenidamente antes de decidir qué es y qué no es una empresa de propiedad nacional, por ejemplo.
Laissez faire [dejar hacer]. ​Las estrategias ​laissez faire pueden parecer un elemento extraño en cualquier lista “regulatoria”, pero
la decisión de no regular (o la decisión de no decidir) sigue siendo una decisión de políticas. En la estrategia laissez faire​, como el
nombre lo indica, cualquiera puede donar, realizar recaudaciones o agrupar donaciones en paquete, y gastar dinero como le plazca.
Una estrategia “​laissez faire modificada” puede ofrecer oportunidades ilimitadas únicamente a ciertos actores (por ejemplo, a
pequeños donantes individuales, mas no a los grandes donantes; a los partidos, pero no a los candidatos ni a aquellos que realizan
gastos independientes; o (aunque es poco probable ya que los que están en el poder son los que hacen las leyes) a los de la
oposición durante la etapa de arranque, pero no a los que ya ocupan los cargos públicos). Las estrategias ​laissez faire obviamente
atraerían a los grandes donantes y se correrían claros riesgos de corrupción, especialmente si los requisitos de divulgación son
débiles o inexistentes. Por otro lado, no habría problemas de libertad de expresión; los enredos legales y burocráticos y las cargas
del cumplimiento se verían minimizadas; y es incluso probable que para ciertos tipos de contrincantes—aquellos con una gran
riqueza personal o patrocinadores acaudalados—sería más fácil lanzar campañas competitivas. Obviamente todo esto es, a lo
mucho, vanas alabanzas: las estrategias ​laissez faire seguramente harían que la política fuera un juego de ricos (aún más de lo que ya
es actualmente); la mayoría de los candidatos de oposición no serían competitivos o, peor aún, se verían tentados a operar por
fuera del consenso democrático.
La rendición de cuentas más o menos se desvanece bajo un sistema de este estilo, por lo menos en el sentido de que existen
fuertes vínculos entre los líderes, por un lado, y los ciudadanos y patrocinadores de los partidos, por el otro. La rendición de
cuentas entre los donantes y las altas figuras políticas puede ser muy fuerte, aunque mucho dependería de si las estrategias ​laissez
faire llevan a que los candidatos reciban fondos de unos cuantos donantes dominantes o a una situación de libertad para todos en
la que proliferen las fuentes de recursos económicos. En el primer caso podrían preocuparnos los sobornos, mientras que, en el
segundo, los líderes políticos podrían tener el control, dando como resultado la extorsión. De cualquier manera, las estrategias
laissez faire no son muy prometedoras en términos del control de la corrupción—salvo en el sentido que define que cuando no
existen reglas, no hay reglas que romper—y si bien podrían parecer superficialmente atractivas en cuanto a vigorizar la política de
partidos, ahí también, los beneficios parecen ser escasos. En la mayoría de los casos la competencia no aumentaría. Podríamos
imaginar una explosión inicial en el número de candidatos y partidos, similar a la que se vio durante la descompresión política que
siguió a la caída de los regímenes comunistas, pero muy pocos gozarían del apoyo de las bases o serían contendientes reales para
gobernar. Con el tiempo, un solo partido, o a lo mucho un pequeño número de facciones entre los segmentos acaudalados y bien
organizados de la sociedad, surgiría como el dominante.
Cuando dos o tres partidos fuertes y socialmente arraigados surgen de un régimen ​laissez faire​, puede tener más que ver con las
fisuras étnicas, religiosas o regionales de la sociedad que con el crecimiento de una competencia democrática fluida. En el corto
plazo, la organización eficaz de los partidos y sus capacidades de movilización se optimizarían en unos cuantos casos y se

17. derribarían en la mayoría de los demás, pero si en el largo plazo surge un solo partido dominante, ambos tipos de capacidad
probablemente servirán para fines antidemocráticos.
Es poco probable que se utilice una estrategia legítima de ​laissez faire como enfoque para las políticas, aunque a finales de la
década de 1990 las donaciones y el gasto no regulados, aunado a la divulgación a través de Internet, recibieron apoyo en la Cámara
de Representantes de los Estados Unidos, (inexplicablemente, se promocionó como una política en favor de la oposición).
Además, representa un tipo de conclusión lógica del argumento de que “el dinero es el discurso” y, por lo tanto, no debe regularse
en lo absoluto. Sin embargo, en la práctica vale la pena tener en mente los riesgos de este enfoque al diseñar cualquier sistema, ya
que las políticas que no sean confiables, o una visión antipolítica que establezca límites muy bajos para las cantidades de dinero,
podrían generar leyes que terminen incumpliéndose impunemente—en efecto, una variedad de hecho del ​laissez faire​. Es mucho
mejor evaluar las necesidades de financiamiento de los partidos políticos de una manera realista, en caso de que una política que
formalmente esté dirigida hacia un extremo—suprimir el papel que desempeña el dinero en la política—termine produciendo el
resultado opuesto.
“Fideicomisos Ciegos”. Los fideicomisos ciegos ofrecen una alternativa a los sistemas basados en la transparencia,​18
con base en
la idea un tanto contradictoria de hacer que la identidad de los donantes sea imposible de verificar. Las donaciones privadas se
hacen, no directamente a los partidos ni a los comités del candidato, sino a cuentas administradas por una autoridad central que
posteriormente distribuye los fondos entre los destinatarios planeados en forma de subvenciones en bloque. Los nombres de los
donantes, si bien son retenidos por el organismo oficial para cualquier procedimiento legal futuro, se mantienen confidenciales, y
los repartos se hacen de acuerdo con un calendario “homogéneo” que no coincide con las fechas de las donaciones individuales.
Los donantes cuentan con un periodo de gracia durante el cual pueden retirar sus donaciones una vez realizadas —una
salvaguarda contra el uso del poder oficial para obtener fondos mediante extorsiones.
En la mayoría de los casos los fideicomisos ciegos se proponen como una herramienta contra la corrupción para reducir la
ventaja de los donantes que busquen influencias y de los funcionarios que practiquen la extorsión. Pero también podrían ayudar
al surgimiento de una política de partidos competitiva. En las democracias emergentes y postconflicto, los fideicomisos ciegos
protegen a los ciudadanos donantes de las represalias de los funcionarios, empleados o facciones privadas. Asimismo, en cualquier
democracia competitiva se reducen los riesgos (reales o percibidos) de donar a los contrincantes y partidos de oposición. Pueden
ofrecer ventajas especiales en sociedades donde la democracia es nueva, la confianza social es baja y los ciudadanos aún ven la
actividad política como un riesgo—posibles razones por las cuales los fideicomisos ciegos se han probado limitadamente en
Corea,​19​
— y por qué fueron la opción preferida de una comisión de expertos que revisó las opciones de financiamiento político en
Chile.
La clave no es tanto que las identidades de los donantes sean un secreto—nada impediría que una persona afirme que ha
realizado una donación—sino más bien que sean ​imposibles de verificar​. Quienes afirmen haber donado, funcionarios que den
seguimiento para ver si los objetivos de sus extorsiones han pagado, o cualquiera que busque castigar a alguien por donar, verían
muy difícil o imposible saber si se realizó o no una donación. (Incluso alguien que muestre un cheque cobrado podría haber
pedido la devolución de su donación durante el periodo de gracia.) Un sistema de fideicomisos ciegos podría incluso beneficiarse
de un poco de deshonestidad: si un gran número de buscadores de favores se aprovechara del sistema para adjudicarse donaciones
que realmente no hubieran hecho, aquellos que hayan donado tendrían incluso menos influencia.
Los críticos argumentan que impedir que los donantes obtengan crédito por sus donaciones llevaría a una reducción
significativa del flujo de fondos privados, con lo cual se empezarían a entrar subsidios públicos de manera ​subrepticia​; los
defensores responden que las donaciones motivadas por la idea de obtener algo a cambio ​deberían sacarse del sistema. En
consecuencia, los fideicomisos ciegos tendrían efectos mixtos en la rendición de cuentas: toda obligación que los candidatos y los
partidos pudieran tener para con los donantes se vería debilitada, pero la capacidad de una persona de utilizar también el dinero
para expresar intensamente sus opiniones políticas se vería reducida; por otro lado, los defensores del esquema sugieren que la
rendición de cuentas de los líderes hacia bases electorales más amplias se vería restablecida y aumentada. El sistema requeriría de un
grado considerable de capacidad e integridad institucional, ya que cualquier filtración de la información de las donaciones haría
fracasar todo el esquema. De hecho, una prueba del sistema de fideicomisos ciegos instituido por el Partido Laborista de Gran
Bretaña para las elecciones de 1997 fracasó un año después cuando, después de que el Gobierno accediera a seguir permitiendo la
publicidad de cigarros en eventos deportivos, se filtró a la prensa información acerca de donaciones de entidades con intereses en
las empresas tabacaleras.
Todas las estrategias regulatorias buscan “atrapar moscas con vinagre en lugar de miel”. Pueden diseñarse y aplicarse en gran
detalle, pero el cumplimiento real puede ser otra cosa. Todas requieren de una capacidad institucional considerable en la
burocracia, la aplicación de la ley y los sistemas judiciales; en el largo plazo, si una parte del régimen regulatorio se viene abajo,
todas las partes pueden perder credibilidad. Para que la gente crea en la exigibilidad de los límites legales, es posible que se
requieran de algunos ejemplos altamente visibles de aplicación de la ley enfocados en figuras prominentes, pero sería

18. democráticamente desastroso si esto se lograra mediante la aplicación, por parte del Gobierno, de mano dura en contra de la
oposición. La mayoría de los sistemas democráticos seguramente pondrán énfasis en la autodivulgación (respaldada, obviamente,
con posibles sanciones) como una manera de aplicar límites, pero para que ese enfoque funcione, las sanciones deben ser creíbles, y
debe haber un mínimo de confianza política y social—condiciones que quizás no existan en sociedades que nuevamente están en
vías de democratización. Asimismo, la mayoría de las herramientas regulatorias están pensadas más en función del control de la
corrupción que en asegurar la vitalidad de la política de partidos. Con mucha frecuencia, las violaciones menores o cuestiones
técnicas del cumplimiento—que sirven más de garrote ​al calor de una campaña que las cuestiones de políticas complejas—sacan de
la arena política asuntos más importantes de la buena política. Las lagunas en la ley y las consecuencias involuntarias continuarán
siendo una preocupación: las personas que lleguen al límite de sus donaciones podrían donar fondos a través de familiares y
amigos, las empresas podrían dar su apoyo en especie que sea difícil de rastrear, y la divulgación podría privar de fondos a la
oposición o incluso convertirse en una herramienta de extorsión. Esto es parte de un problema más general con los enfoques
regulatorios desde el punto de vista de la construcción de la democracia: se enfocan mucho más en mantener ciertos tipos de
personas, dinero y actividades ​fuera del proceso político, que en inyectarles vitalidad. Se necesitan algunas reglas del juego, pero los
límites y la divulgación podrían sacar del sistema al dinero, la energía social y las decisiones significativas—un problema que
volveremos a analizar en nuestra conclusión—.
Herramientas de políticas distributivas
Las políticas distributivas—en términos generales, aquellas dirigidas a proveer de recursos a distintos participantes—tienen
usos claros contra la corrupción, pero se relacionan más estrechamente con la meta de sustentar una política de partidos abierta y
competitiva que las políticas regulatorias. Las herramientas distributivas pueden concebirse y dirigirse a su objetivo de maneras
innovadoras, al crear incentivos a una mayor actividad en varias etapas del proceso, tanto durante las campañas, como entre una y
otra. Pero también pueden ser ​demasiado generosas y debilitar los incentivos para construir una amplia base de apoyo popular, o
peor aún, pueden basarse en un malentendido de las funciones que desempeñan los partidos en una democracia o incluso ser
utilizadas por aquellos que ya están en el poder para disfrazar el uso indebido de los recursos públicos. Finalmente, los enfoques
distributivos indudablemente traen consigo un precio significativo, aunque este necesita ser analizado en comparación con el
costo mucho mayor de las demás funciones del Gobierno —y con el valor general a largo plazo de una democracia dinámica—.
Régimen fiscal. ​Si una sociedad tiene un sistema tributario confiable—énfasis en el “si” en muchas democracias emergentes o
restablecidas—ese sistema puede utilizarse para fomentar el gasto y las donaciones de distintos tamaños, orígenes y destinos, así
como para desalentar otras. Por otro lado, un régimen fiscal mal concebido de las donaciones puede convertirse en una manera de
lavar u ocultar dinero ilícito o para darle un uso antidemocrático al dinero, o—al crear incentivos para desviar los fondos de los
partidos a otros tipos de destinatarios— podría ser una política que debilite a los partidos. La administración, bajo la mayoría de
los regímenes fiscales, es relativamente sencilla y económica, pero la mayoría de los incentivos fiscales serían significativos
únicamente para aquellos que sean los suficientemente pudientes para pagar impuestos en primer lugar.
El enfoque más sencillo es hacer que las donaciones a los partidos o candidatos estén libres de impuestos, ya sea total o
parcialmente. Sin embargo, (dejando un momento de lado las consideraciones políticas prácticas) no es difícil imaginar esquemas
más estrictamente dirigidos que favorezcan las donaciones a los grupos de registro de votantes o a secciones análogas de los
partidos, exenciones fiscales más generosas para las pequeñas donaciones (o la primera cuarta o tercera parte de las más grandes),
impuestos negativos para donantes que caigan por debajo de un cierto umbral de ingresos, o incentivos fiscales para la televisión y
otros medios de comunicación que ofrezcan publicidad gratuita o con descuento a los candidatos y partidos.
Los incentivos fiscales tienen varios posibles beneficios, según se sugiere en el cuadro 1 de la página 7. Si se diseñan
cuidadosamente, pueden aumentar la competencia y optimizar las capacidades de movilización de los partidos. Las implicaciones
para la fuerza organizacional de los partidos son mixtas: una política demasiado generosa puede debilitar los incentivos a la
organización en distintas áreas funcionales, pero otras ideas (considérese, por ejemplo, la idea ciertamente fantasiosa de
“recompensas” en forma de deducciones fiscales por hacer que un vecino se registre para votar) podrían alentar a los partidos a
organizarse de manera que se aseguren de que sus simpatizantes aprovechen el beneficio, especialmente en distritos electorales
estratégicamente importantes.
Subsidios o financiamiento público parcial. ​La “miel” es tan importante en el financiamiento político como lo es “el vinagre”
aunque la dependencia excesiva de los fondos públicos puede debilitar a las organizaciones de los partidos incluso mientras las
ayuda a sobrevivir como entidades organizacionales. Los fondos públicos pueden venir en forma de subvenciones directas a los
partidos, a las organizaciones relacionadas con los partidos (como las fundaciones de los partidos en Alemania), o a candidatos
individuales, o pueden estar vinculados a la recaudación de varios tipos de donaciones privadas. Mientras los subsidios sean lo
suficientemente grandes para permitir que las organizaciones funcionen, pero no tan fáciles de obtener que fomenten la

19. dependencia, pueden ayudar a los candidatos y partidos a ampliar su base social y a apoyar a sus organizaciones y sus capacidades
de movilización. Los subsidios también pueden recompensar las actividades de construcción de la democracia—especialmente
entre una elección y otra—que fomenten la contienda entre intereses sociales arraigados. Estos pueden incluir el registro de
votantes, la construcción de organizaciones de las bases, la capacidad de investigación, la educación cívica, algunos tipos de uso de
medios de comunicación, la formación de grupos juveniles o divisiones organizacionales de mujeres y grupos étnicos, entre otros.
Los subsidios pueden —por lo menos en teoría— inclinarse o sesgarse de tal manera que ayuden a los contrincantes de la
oposición, a los nuevos partidos, a los grupos independientes de la sociedad civil, y a las campañas incipientes. Pueden limitarse
para campañas con muchos recursos o, —nuevamente, en teoría— incluso desviarse hacia los oponentes del gasto libre o a los
partidos y candidatos ricos.
Los subsidios y la igualación de fondos se encuentran entre las herramientas más versátiles del repertorio del financiamiento
político.​20
El dinero tiende a ser aceptado con gusto, lo que significa que las políticas pueden dirigirse a una amplia variedad de
destinatarios, propósitos y funciones. La única de las opciones mencionadas hasta el momento que potencialmente ayuda a las
cuatro funciones democráticas son los subsidios, aunque como se ha señalado, también existen riesgos en el área de la
organización. Los subsidios pueden aumentar la competencia electoral, ayudar a la movilización de los votantes, y—cuando se
utilizan para obtener compromisos de cumplir con otras leyes y requisitos de transparencia—ofrecen incentivos sólidos a la