SE ACATA, PERO NO SE CUMPLE. COMISIONES DE REFORMA POLÍTICA Y ELECTORAL EN AMÉRICA LATINA

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Felipe Botero
Mateo Restrepo Vera
SE ACATA, PERO NO SE
CUMPLE. COMISIONES
DE REFORMA POLÍTICA
Y ELECTORAL EN
AMÉRICA LATINA
Congreso Visible
Departamento de Ciencia Política
Universidad de los Andes
Noviembre de 2020

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El Instituto Nacional Demócrata para Asuntos Internacionales (NDI,
por sus siglas en inglés) se encuentra agradecido con Felipe Botero y
Mateo Restrepo Vera por la redacción de este documento.
© 2020, Red Innovación/Instituto Nacional Demócrata (NDI).
Todos los derechos reservados.
Se permite reproducir y/o traducir partes de este trabajo para
propósitos no comerciales, siempre que se cite a Red Innovación/NDI
como la fuente y se remitan copias de cualquier traducción.
Las opiniones expresadas en este documento corresponden a los
autores del texto y no necesariamente reflejan los puntos de vista del
Instituto.

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TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCIÓN ............................ 4
LA COMISIÓN DE ALTO NIVEL
PARA LA REFORMA POLÍTICA
PERUANA ..................................... 5
Origen................................................... 6
Miembros............................................. 7
Objetivos ............................................. 9
Resultados .........................................11
Impacto .............................................. 15
LA MISIÓN ELECTORAL ESPECIAL
COLOMBIANA ............................. 19
Origen.................................................20
Miembros........................................... 21
Objetivos ........................................... 23
Resultados ........................................ 24
Impacto ..............................................30
LA COMISIÓN DE ACTUALIZACIÓN
Y MODERNIZACIÓN ELECTORAL
GUATEMALTECA ........................ 31
Origen................................................. 32
Miembros........................................... 33
Objetivos ........................................... 35
Resultados ........................................ 36
Impacto ..............................................40
LA MISIÓN ELECTORAL
HONDUREÑA .............................. 41
Origen................................................. 42
Miembros .......................................... 44
Objetivos ........................................... 46
Resultado .......................................... 48
Impacto.............................................. 53
LA COMISIÓN NACIONAL DE
REFORMAS ELECTORALES
PANAMEÑA ................................ 55
Origen................................................. 56
Miembros ...........................................57
Objetivos ........................................... 58
Resultados........................................ 59
Impacto...............................................61
CONCLUSIONES ......................... 62
ANEXO. CUADRO COMPARATIVO
DE LAS COMISIONES DE REFORMA
................................................... 64
REFERENCIAS ............................ 68

4
INTRODUCCIÓN
El presente documento describe y analiza las diversas comisiones de reforma
política y electoral que han funcionado en el continente en años recientes.
Nos concentramos en la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política
(CANRP) de Perú y la Misión Electoral Especial (MEE) de Colombia por ser las
dos comisiones de mayor envergadura en cuanto a sus pretensiones y
alcance. Sin embargo, también incluimos los casos de Guatemala, Honduras
y Panamá. En todos los casos presentamos el origen, miembros, objetivos,
resultados e impacto de las diferentes misiones. Lamentablemente, una
tendencia que aparece en la mayoría de las experiencias es que las
recomendaciones de las misiones de expertos no suelen traducirse en
reformas que se implementen y produzcan cambios efectivos en el
funcionamiento de los sistemas electorales y de partidos ni en
profundizaciones de la democracia en la región, con la excepción del caso
panameño.
Estas misiones reúnen expertos nacionales e internacionales que realizan
diagnósticos detallados del funcionamiento de las elecciones, los partidos y
la democracia en general en cada caso y, a partir de ellos, formulan
recomendaciones concretas de ajustes y reformas legales que ayudarían a
producir instituciones y resultados más democráticos, equitativos o
incluyentes.
Por lo general, las recomendaciones llegan a manos del presidente —como
en los casos colombiano y peruano— quien decide si las envía al Congreso
para que se traduzcan en reformas legales que induzcan los cambios
deseados. Aquí hay un primer obstáculo por sortear en la medida en que el
inicio del trámite legislativo depende de la voluntad política del presidente o
de un contexto favorable que le permita impulsar las reformas. El segundo
obstáculo está en el trámite legislativo mismo. En la mayoría de los casos, las
comisiones no incluyen a representantes de los partidos dentro de sus
miembros —con la excepción del caso panameño y guatemalteco— por lo que
las reformas encuentran resistencia en legislativos reticentes y renuentes a
modificar las reglas del juego de las que se han beneficiado en el pasado.
Pese a su contenido técnico basado en diagnósticos rigurosos, la resistencia
política a las propuestas de reforma evita que se hagan efectivas. Las
recomendaciones de las misiones, como reza el adagio, se acatan, pero no se
cumplen.

LA COMISIÓN DE ALTO NIVEL
PARA LA REFORMA POLÍTICA
PERUANA

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Origen
La Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política (CANRP) fue instaurada el
21 de diciembre de 2018 a pedido del entonces presidente peruano, Martín
Vizcarra, y de su Consejo de Ministros (Tuesta Soldevilla et al., 2019). En el
decreto que la reglamentaba, el presidente se amparaba en el marco legal
existente para convocar una comisión de expertos que asesorara al Poder
Ejecutivo en temas políticos y electorales, con el fin de acompañar la entonces
reforma a la justicia que se estaba tramitando.
Así, la Resolución Suprema N.° 228-2018 reglamentó que dicha comisión
estaría conformada por cinco miembros escogidos de manera honoraria,
siendo uno de ellos el que la presidiría y guiaría, y que tendrían un plazo de
dos meses para presentar las propuestas de leyes que considerasen
necesarias. Asimismo, tal resolución determinó que la financiación de la
comisión no afectaría el erario, y que sus integrantes serían acompañados en
todo momento por una secretaría técnica, encabezada desde la oficina de la
presidencia, para brindarles todo el apoyo logístico que necesitasen.
Finalmente, la resolución también permitía que los miembros de la CANRP
llamaran a aquellos estamentos estatales y grupos de expertos que
considerasen útiles en su labor, no siendo especificado el tiempo o la
obligatoriedad de dicho llamado.
El origen de la CANRP se basó en un llamamiento oficial por parte del Consejo
de Ministros para continuar con una serie de reformas que se estaban
tramitando en ese momento. En este sentido, es posible argumentar que el
origen de la CANRP fue el Estado; es decir, que el Poder Ejecutivo estuvo a
cargo de su ensamblaje y funcionamiento con el fin de obtener propuestas
respaldadas en evidencia académica y factual. De forma consecuente, no solo
fue el Consejo de Ministros el que reglamentó la comisión y nombró a sus
miembros, sino que también delimitó su tiempo (dos meses), mecanismos de
funcionamiento interno (a través de la secretaría técnica) y financiación (a
partir de los fondos públicos). Si bien los integrantes de la comisión
únicamente pudieron controlar el contenido de las reformas que presentaron,
no fue así con su funcionamiento ni metodología interna.

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Miembros
Respecto a sus miembros, la comisión estuvo en todo momento conformada
por cinco individuos escogidos desde el decreto que la reglamentó, y
siguiendo un criterio “honorífico” de escogencia. Puntualmente, fue
dictaminado que la CANRP sería presidida y guiada por Fernando Tuesta
Soldevilla, reconocido politólogo y académico con amplia experiencia en
actividades de consultoría dentro del sector público, así como la docencia.
Por otra parte, los cuatro miembros restantes fueron Jessica Bensa Morales,
politóloga y académica reputada; Milagros Campos Barrios, abogada y
especialista en el Congreso peruano con experiencia en otras comisiones de
carácter consultivo; Paula Muñoz Chirinos, politóloga y académica dedicada
de pleno a la investigación política y social dentro del Perú; y Martín Tanaka
Gondo, politólogo y profesor con una amplia trayectoria académica y docente
dentro del país.
Como es patente, los miembros permanentes de la comisión fueron elegidos
en su calidad de expertos dentro del campo de la ciencia política. Esto puede
verse reflejado no solo en que casi todos los miembros poseen un doctorado
en esta área, sino en que ejercen sus actividades de investigación en temas
afines a la disciplina. Del mismo modo, se destaca que todos hayan centrado
su actividad profesional en la investigación y la docencia y cuentan con
experiencia en otras actividades consultivas dirigidas a reformar el sector
público. Así las cosas, es plausible afirmar que la CANRP tuvo como criterio
central de selección de sus miembros a la academia y la experticia, además
de la experiencia en comisiones consultivas pasadas. En consecuencia, el
conjunto de reformas que fueron presentadas se destaca por su calidad
técnica.
Por último, es de resaltar que los órganos públicos y representantes de la
sociedad civil y los partidos no tuvieron un puesto fijo en la comisión, sino
que solo fueron llamados a partir de los requerimientos de los miembros de
la CANRP, y en casi ningún caso asistieron a más de una sesión. Como se
plasmó en el informe final de la misión (Tuesta Soldevilla et al., 2019), los
invitados se clasificaron en grupos:

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● Congreso de la República, siendo llamados los entonces presidentes del
Congreso y de la Comisión de la Constitución;
● grupos parlamentarios, conformados por los voceros de las bancadas de
aquellos órganos partidarios que tenían un asiento en el Congreso;
● partidos políticos, asistiendo aquellos dirigentes y legisladores de los
distintos grupos políticos del país;
● entidades públicas, destacando la presencia de los dirigentes de las
entidades electorales y miembros de la Superintendencia de Banca y
Seguros;
● sociedad civil, siendo los grupos de constitucionalistas y las ONG
nacionales e internacionales los principales actores; y
● otros, donde asistieron personalidades tan variadas como evangélicos,
sindicalistas y expertos en la Rama Judicial.
Además, los miembros permanentes de la CANRP recibieron asesoría de
diversas entidades y organizaciones tanto políticas como civiles. Se destaca
el papel que tuvo el Instituto Internacional para la Democracia y Asistencia
Electoral (IDEA, por sus siglas en inglés) en el asesoramiento de la comisión y
la invitación de expertos de diversa índole, así como sus labores logísticas
para organizar paneles (Tuesta Soldevilla et al., 2019). Por consiguiente, es
posible argumentar que la mayoría de las propuestas que presentó la
comisión tuvieron un carácter informado a partir del entendimiento con
diversos actores de todas las ideologías y corrientes políticas, así como la
evidencia factual y jurídica que permitió acompañar a tales propuestas. Esto
resulta interesante si se considera que la misión electoral tuvo dos meses
para pensar, elaborar y presentar propuestas al Consejo de Ministros, y que
el total de reuniones que tuvieron con los invitados anteriormente
mencionados suman un total de veintitrés encuentros. Si bien no hay
registros accesibles para estos encuentros, resulta llamativo que de ellos se
hayan desprendido un total de doce propuestas que fueron materializadas en
iniciativas de ley.

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Objetivos
De acuerdo con el informe que presentó la CANRP, el objetivo central de la
comisión era brindar una serie de propuestas de reforma dirigidas a mejorar
la representación y la interacción entre las instituciones políticas de Perú
(Tuesta Soldevilla et al., 2019). Con base en esto, había cuatro focos
principales de la discusión dentro de la misión electoral en los que se
centrarían las propuestas:
1. La escasa representación ejercida por los órganos partisanos nacionales
y locales, expresada en la desconexión entre los ciudadanos y los
partidos y la baja legitimidad y nacionalización de estos últimos.
2. La inefectividad de la rendición de cuentas y los altos riesgos de
corrupción dentro del sistema, marcada por los altos costos de campaña
y la “mercantilización” de la administración pública.
3. Los problemas de gobernabilidad y de control político, reflejados en las
tensiones entre las ramas del poder público y los pocos mecanismos
existentes de mediación entre ellas.
4. Las obstrucciones a la participación ciudadana dentro del sistema
político, demostradas en las dificultades y trabas logísticas que
experimentan los ciudadanos peruanos a la hora de sufragar.
A partir de ello, el objeto de la comisión fue tratar de elaborar una reforma
política y electoral de carácter integral que permitiera revertir los problemas
de representatividad, baja institucionalización, volatilidad y desafección
ciudadana que permean al Perú, y, con ello, elaborar un diseño político y
electoral mucho más abierto e institucionalizado en áreas de gobierno,
sistema electoral y partidos (Tuesta Soldevilla, 2019). Así las cosas, la comisión
estableció cuatro objetivos específicos a partir de la idea general de una
reforma integral. En el mismo sentido, estos objetivos estaban encaminados
a resolver aquellos cuatro problemas que fueron enunciados por la comisión
por medio de propuestas concretas para superarlos.
1. Hacer que los partidos políticos y órganos de representación partidarios
fuesen fuertes y representativos. Este objetivo estaba encaminado a
asegurar la institucionalización multinivel de los partidos políticos,
acabar con la fragmentación y volatilidad del sistema, mejorar la calidad
de la representación adelantada y establecer medidas para asegurar la
democracia interna de sus procedimientos.

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2. Combatir la corrupción y volver la rendición de cuentas de cara a la
ciudadanía. Este punto tenía como fundamento regular los gastos
durante las campañas y someterlos a estrictos controles y sanciones,
aumentar la transparencia y reducir el poder de los candidatos y electos
de los partidos, así como fortalecer la fiscalización territorial a nivel
subnacional.
3. Mejorar la gobernabilidad y los canales de control político existentes. Al
respecto, este fin fue enfocado a armonizar e institucionalizar las
relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo y aumentar el grado de
gobernabilidad del que podrían gozar los gobiernos subnacionales.
4. Mejorar y ampliar la participación electoral ciudadana. Este motivo fue
fundamentado en actualizar la ley electoral para que correspondiera con
los últimos cambios tecnológicos y sociales, y permitir que todos los
ciudadanos pudieran ejercer el derecho al sufragio sin importar sus
impedimentos físicos o geográficos.
Por último, este conjunto de objetivos fue dirigido a reformas jurídicas y
electorales concretas con miras a las elecciones de 2021 para establecer un
nuevo conjunto de reglas que permitiesen mejorar y extender la democracia
peruana. A partir de ello, el último objetivo que se planteó la CANRP fue
producir un conjunto de propuestas legislativas que permitieran concretar los
logros a los que apuntaban con sus recomendaciones en políticas, reformas
y actualizaciones del corpus jurídico del país. Este logro se tradujo en una
serie de iniciativas legislativas que fueron presentadas al Congreso con el
informe final de la misión. Asimismo, les fue reportado a los legisladores una
serie adicional de recomendaciones sobre su trámite y un plan de trabajo que
debía seguirse para lograr instaurar la reforma antes de 2021 (Tuesta
Soldevilla, 2019). Sin embargo, esto no llegó a concretarse como lo habían
anticipado en la CANRP y algunas de esas reformas continúan su trámite hoy
día.

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Resultados
La CANRP presentó un total de doce proyectos de ley que apuntaban a lograr
los cuatro objetivos específicos que se habían planteado basándose en el
diagnóstico del sistema político peruano. La comisión formuló cuatro
proyectos de reforma constitucional y ocho proyectos de reforma legal,
siendo todos puestos a disposición del presidente inmediatamente la
comisión cesó sus funciones y entregó su informe final. En el mismo sentido,
el total de paquete de reformas fue presentado en una forma legal definida:
propuesta formal de ley, exposición de motivos, reconocimiento del
problema, ejes de la reforma propuesta, análisis costo-beneficio e impacto de
la norma en la legislación vigente.
De este modo, la comisión no solo brindó los textos que debían ser discutidos
en el Congreso a pedido del Ejecutivo, sino que se tomó el trabajo de elaborar
para cada uno de ellos un análisis a profundidad de las propuestas y
problemáticas que se exponían. Así las cosas, es posible afirmar que el
paquete de propuestas fue encaminado a cumplir con el objetivo general de
lograr una reforma integral del sistema político y electoral. En palabras de los
miembros de la CANRP, se trataba de cambios articulados y adecuadamente
concretados en “…la Constitución Política del Perú, la Ley Orgánica de
Elecciones, la Ley de Elecciones Regionales, la Ley de Elecciones Municipales,
la Ley de Organizaciones Políticas, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales,
la Ley Orgánica de Municipalidades y el Código Penal” (Tuesta Soldevilla, 2019:
pp. 17). Esto, por supuesto, solo en términos de las propuestas formales que
fueron presentadas, puesto que ha de recordarse que la comisión también
trató de dialogar con los parlamentarios y de explicarles la razón de los
cambios que se proponían.
Si bien los contenidos, motivos y cambios específicos de las leyes y la
jurisprudencia son variados, las propuestas de la CANRP pueden agruparse
en algunos subtemas. A continuación, se describirá el conjunto de temas
alrededor de los cuales giran las modificaciones presentadas, siendo estas
agrupadas y presentadas en el orden propuesto por el informe final de la
misión (Tuesta Soldevilla, 2019: pp. 453-458).
En primer lugar, una serie de reformas fueron dirigidas a actualizar y
normalizar las condiciones de inscripción y cancelación de los partidos
políticos nacionales y subnacionales. En este sentido, la mayoría de los
elementos de este grupo de propuestas versó sobre la implementación de

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umbrales de simpatizantes, curules y votos para la inscripción y
mantenimiento del partido, así como la posibilidad de alianzas y fusiones
entre grupos políticos. Al respecto, la parte introductoria de este paquete
legislativo fue apuntalado a incluir umbrales de militantes mínimos para
constituir un partido y presentar candidatos, permitir la fusión y alianzas
electorales de partidos subnacionales y nacionales, y volver públicos los
registros de padrón partisano. Asimismo, también se definieron unos
requisitos mínimos para permanecer afiliado como partido político nacional
o subnacional. Sobre ello, estas medidas incluían umbrales de participación
interna y de obtención del voto o curules en campañas electorales, la
necesidad del pago de multas y obligaciones financieras, y la obligatoriedad
de presentarse a elecciones en el nivel del partido (nacional o subnacional)
para continuar afiliado como tal. Finalmente, también se identificó la
necesidad de mantener un número mínimo de militantes inscritos de acuerdo
con el último registro de votación electoral si se quería mantener dicha
personería jurídica.
En segundo lugar, otra serie de reformas fueron dirigidas a mejorar y refundar
la democracia interna de los partidos políticos peruanos. La idea general de
estas reformas fue la de permitir que la selección de los candidatos de los
partidos obedeciera a lógicas públicas, democráticas y paritarias en temas de
género, así como mejorar la preselección de los candidatos al volver
preferentes a los simpatizantes del partido por encima de otros designados.
En específico, la CANRP presentó la lista cremallera y de carácter vinculante,
las consultas internas y públicas para escoger los candidatos del partido, y la
definición de que máximo 1/5 de los candidatos presentados no fueran
simpatizantes. Finalmente, estas proposiciones fueron acompañadas por un
umbral mínimo del padrón electoral pasado para que los partidos pudiesen
presentar listas en el presente.
En tercer lugar, un grupo de propuestas fue dirigido a reformar el sistema
electoral nacional. Puntualmente, se buscaba que los candidatos y electos
tuvieran una mayor rendición de cuentas de cara a la ciudadanía, a la par que
se intentaba fortalecer los requisitos para optar por una curul en el Congreso.
Con base en esto, las propuestas específicas procuraron establecer la lista
cremallera para el Congreso, eliminar la lista abierta y preferencial,
implementar umbrales de votos o de curules para poder volver a postularse,
eliminar la reelección y volver públicas las declaraciones de intereses y hojas
de vida de los electos. Esto fue acompañado de unos mínimos más duros para
optar por una curul parlamentaria, siendo establecido el requisito de no tener
una condena en firme cuatro años antes por delitos dolosos y debilitar la

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inmunidad parlamentaria. Por último, se modifica el calendario electoral para
tener elecciones concurrentes.
En cuarto lugar, otro grupo de propuestas estuvo encaminado a reformar el
sistema electoral subnacional. Sus proposiciones estuvieron encaminadas a
cambiar los métodos de asignación de escaños en las unidades
subnacionales, brindarle mayor gobernabilidad al Ejecutivo regional a la par
de un mayor control político, y ampliar la participación ciudadana. Así, fue
presentado un premio a las mayorías en los Legislativos regionales, la
ampliación del mandato del Ejecutivo regional a cinco años, la concurrencia
de las elecciones, y la eliminación de la segunda vuelta para elegir al Ejecutivo
regional. Empero, estas mejoras en gobernabilidad fueron acompañadas de
controles más fuertes en términos de vacancias y suspensiones, sumados a
la posibilidad de un control político más eficaz por parte del Legislativo. Para
lograr una mayor inclusión, se incorporó la lista cremallera y una cifra
repartidora diferencial en poblaciones indígenas.
En quinto lugar, la CANRP presentó cambios sustantivos al financiamiento de
las campañas electorales de los partidos. Estos cambios estaban dirigidos a
mejorar la rendición de cuentas y el acceso a la información de las
financiaciones de las campañas, así como delimitar claramente sus topes. En
este sentido, se buscaba volver públicos los registros financieros de los gastos
electorales de los partidos, endurecer las sanciones si se violaban y regular
la financiación pública directa e indirecta durante las contiendas electorales.
Finalmente, se fortalecieron las capacidades de cobro de las multas
incurridas durante las campañas y se fortaleció la Oficina Nacional de
Procesos Electorales (ONPE), el órgano electoral encargado.
En sexto lugar, la comisión estableció una serie de propuestas encaminadas
a mejorar las relaciones entre las ramas Ejecutiva y Legislativa del Perú. En
específico, se buscaba mejorar la gobernabilidad del Ejecutivo al reducir la
fortaleza de las herramientas parlamentarias del sistema presidencial
peruano. En esta línea, la CANRP propuso que la moción de censura y la
disolución del Congreso fuese imposible en el último año de gobierno,
eliminar la causal de vacancia presidencial permanente por incapacidad
moral y establecer una mayoría calificada para aprobar proyectos de ley que
fueran presentados de manera insistente. Por último, se propuso que la
moción de censura solo procediera hacia el presidente del Consejo de
Ministros, con lo que su aceptación exitosa implica la renuncia del gabinete,
y que los períodos de elección del Tribunal Constitucional fueran redefinidos.

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En séptimo lugar, se planteó regresar a la bicameralidad peruana. En esta
línea, la CANRP enfocó sus esfuerzos en plantear la renovación del Congreso
al reintroducir la Cámara Alta del Senado, la renovación del 50 % de los
congresistas a mitad del período, y unos nuevos padrones electorales para
determinar la cantidad de legisladores. Finalmente, y en línea con la idea de
mejorar la representación, se planteó introducir una curul para peruanos en
el exterior y dos para grupos indígenas.
En octavo y último lugar, la comisión quiso fortalecer la participación
ciudadana de los peruanos y su voto. Con ello, no solo se buscaba volver real
el derecho al sufragio de todos los peruanos, sino también actualizar la
normativa vigente en materia de los últimos cambios tecnológicos y
culturales. Así, resalta la eliminación de las normas de la ley seca y de la
imposibilidad de publicar encuestas un día antes de la elección, la
implementación gradual del voto postal para peruanos en el exterior, y el
establecimiento de mesas de sufragio en centros especiales y de reclusión
para lograr el voto de todos los ciudadanos. Adicionalmente, se presentaron
estas propuestas de la mano con el fortalecimiento de las competencias y la
discrecionalidad de la ONPE para asegurar su cumplimiento y normalización.
En suma, las reformas concretas a las que llegó la comisión correspondieron
con sus objetivos de mejorar el tipo y los mecanismos de representación que
estaban presentes en el Perú. De estas, no solo se destacan las medidas
encaminadas a fortalecer los vehículos de representación, tales como los
incentivos para que los partidos se comporten con más disciplina y les den
más peso a sus simpatizantes, sino también las sanciones propuestas en caso
de incumplimiento, siendo los umbrales y las multas los puntos más
relevantes. Asimismo, la inclusión de grupos marginados también tuvo un
papel relevante, por ejemplo, la lista cremallera se presentó como el modo
de asegurar una paridad de candidatos por género, y las curules reservadas
para grupos en desventaja también fue dirigida a lograr una mejora en la
calidad de la representación adelantada.
Por último, el hecho de que se le brinden mayores herramientas al Ejecutivo,
pero que tales herramientas se sigan también de un control político más
eficaz, demuestra el interés de la comisión por reestablecer los pesos y
contrapesos del sistema político. De forma consecuente, no se trató solo de
propuestas encaminadas a mejorar la gobernabilidad, sino de acompañarla
con unos controles constitucionales y políticos más eficaces. De este modo,
la CANRP cumplió el objetivo general que se planteó, a saber, brindar unos
principios de reforma integral que comprometieran al sistema electoral, de
gobierno y de partidos porque, después de todo, auspició unas propuestas de
corte integral e interrelacionadas.

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Impacto
Lamentablemente, el impacto real de los proyectos de ley y las reformas
planteadas por la CANRP no fue del todo exitoso. Entre el 10 y el 11 de abril
de 2019 el Gobierno acogió y suscribió los doce proyectos propuestos por la
comisión, y los envió para su debate en el Congreso (ANDINA, 2019;
Presidencia de la República del Perú, 2019; Alva Olivera, 2019). Pero, el recelo
y el escepticismo de los legisladores e incluso del Gobierno mismo fue
manifiesto. Por una parte, el Gobierno dejó de lado la bicameralidad y la
reestructuración del Congreso que fue propuesta (Alva Olivera, 2019). Por otra
parte, los congresistas reaccionaron de manera parecida casi un mes después
del informe final de la CANRP para, justamente, proponer que el Legislativo
adelantara su propia reforma política a partir de su propia comisión
consultiva (El Comercio, 2019). Este anuncio fue dado por el presidente del
Congreso para enriquecer el debate político alrededor de la reforma, aunque,
de fondo, mantenía su recelo frente al retorno de la bicameralidad,
sustentado en la voluntad popular de desaprobar el retorno a la Cámara Alta
(Peru21, 2019). Así las cosas, no solo en un primer momento el paquete de
reformas de la CANRP no fue bien recibido, sino que algunas de sus
propuestas no fueron incluidas en los proyectos de ley que se presentaron.
Meses después de esta primera iniciativa, el Gobierno decidió defender con
toda vehemencia seis de las doce propuestas originalmente presentadas
(Hidalgo Bustamante, 2019; Gestión, 2019). Esto resulta interesante si se
considera que fueron solamente estos seis proyectos, y no la otra mitad
restante, los que recibieron mayor presión y trámite a través de la cuestión
de confianza que fue adelantada contra Vizcarra a mediados de 2019. De este
modo, no solo hay una priorización y abandono de otras leyes por parte del
Gobierno, sino también una reticencia marcada por parte de los
parlamentarios a adelantar las reformas propuestas.
Al final, solo cuatro de los seis proyectos presentados y gestionados con
urgencia fueron aprobados por el Congreso, no sin antes sufrir algunas
modificaciones durante su trámite. En este sentido, los proyectos trataban
temas tan variados como: democracia interna, mayores penas y sanciones a
infracciones electorales, incremento gradual de la paridad de género y
alternancia en las listas, y ratificación de nueva normatividad para el proceso
electoral (de Althaus, 2019; Hidalgo Bustamante, 2019; Gestión, 2019). Sin
embargo, todavía restaban seis proyectos de ley que surtían modificaciones

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importantes y que no habían sido apenas debatidos, así como dos más que
fueron incluidos en el paquete aprobado. Sobre estos últimos, no solo su
última votación nunca fue realizada y por ello resultaron archivados, sino que
también trataban puntos fundamentales de la reforma: la inmunidad
parlamentaria y la imposibilidad de postularse si se era culpable cinco años
antes de delitos dolosos (Ortiz Martínez, 2020b). Estos dos puntos se
convertirían más adelante en controversias con el Gobierno, pero basta con
desarrollar hasta este punto que fueron archivados originalmente.
Adicionalmente, solo tres de los proyectos aprobados del paquete original
podrían ser puestos en uso para las elecciones de 2021, mientras que el último
faltante no, ya que fue introducido como una disposición transitoria (Hidalgo
Bustamante, 2019; La República, 2019). Con ello, se demuestra que el objetivo
de alcanzar a implementar la reforma en su totalidad para aplicarla en 2021
se mostraba lejos, y que tanto el Ejecutivo como el Legislativo parecían
reticentes a colaborar para asegurarlo.
Luego, casi dos años después de la puesta en marcha de la CANRP y de su
presentación de las reformas, fueron sancionados otros proyectos de ley
enmarcados en las propuestas de la comisión. En especial, se lograron dos
nuevos avances en miras a las elecciones del 2021. Primero, que los culpables
de delitos dolosos no pudieran ser candidatos para ningún cargo, siendo este
el proyecto que se había archivado (La República, 2020b). Segundo, que los
magistrados del Tribunal Constitucional fueran seleccionados a través de un
concurso de méritos, cumpliendo también la recomendación dada por la
CANRP (La República, 2020c).
Asimismo, fue suscrito un proyecto que definía la financiación pública directa
e indirecta de los partidos durante las contiendas electorales que, a su vez,
se enmarca en las proposiciones hechas por la comisión (La República,
2020a). De este modo, hubo un avance para la implementación de la reforma.
Sin embargo, y en el mismo sentido que ocurrió en 2019, resultó modesto. No
solo porque elementos como el voto preferencial y las elecciones primarias
internas siguieron sin ser tratados, sino porque, en el mejor de los casos, los
proyectos aprobados cumplen parcialmente con el corpus de reformas del
que emanan. De nuevo, se destaca la falta de un deseo real de los legisladores
para lograr la implementación de una reforma integral y, por el contrario,
sobresale su interés en solamente tramitar trozos de las recomendaciones.
Finalmente, en 2020 también se logró reglamentar algunos puntos de los
proyectos que ya habían sido aprobados para las elecciones de 2021. En este
sentido, la paridad y alternancia de género absoluta y la circunscripción de

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peruanos en el exterior fue adoptada; esto en vez de la gradualidad hasta dos
y tres elecciones más como se había planteado originalmente (La República,
2020c).
Por último, ninguno de los proyectos adelantados en 2020 hubiese sido
posible sin las constantes disputas entre el Ejecutivo y el Legislativo peruano.
En este sentido, el conflicto sobre los requisitos de inscripción electoral es un
ejemplo claro. Inicialmente, el debate giró en torno a la prohibición de que
los condenados en primera instancia por delitos dolosos pudieran postularse
a algún cargo público. Y, a partir de ello, surgió la postura reacia del Congreso.
En esta, grandes bancadas de parlamentarios se encontraban en desacuerdo,
argumentando que hay múltiples instancias y que, más bien, esta reforma
tenía un tinte político (Rojas Sánchez, 2020). A partir de la insistencia del
Gobierno se continuó con el debate y, un tiempo después de un intento de
referéndum popular por parte del Gobierno para sacar adelante la propuesta
(La Vanguardia, 2020), el Congreso peruano aceptó la reforma y la volvió ley
(Gestión, 2020). Así, es claro que los proyectos de reforma política que
presentó el Gobierno a partir de la CANRP han estado marcados por los
conflictos entre ambas ramas, y que su progreso o fracaso han estado
definidos por dicha lógica.
Esta tensión parece haber sido constante en las discusiones de los proyectos
de reforma que fueron presentados por el Gobierno, tal como lo sugiere la
entrevista realizada a Tuesta Soldevilla por el diario peruano La República
(Rosales, 2019) al afirmar que el Congreso logró aprobar parcialmente
aspectos de la reforma que fueron impulsados como centrales. Por ejemplo,
la inscripción y cancelación de partidos políticos nacionales y subnacionales,
las listas cremallera, y la delimitación de la financiación pública y directa
durante campañas electorales. Sin embargo, también hubo muchos aspectos
que fueron dejados de lado en la aprobación parcial de la reforma. En este
sentido, el mantenimiento del voto preferencial, la modificación de la
propuesta original sobre la inmunidad parlamentaria, y la falta de
establecimiento de las elecciones primarias que asegurasen democracia
interna en los partidos constituyen un ejemplo.
Con ello, puede entreverse que algunos puntos de la reforma fueron
plenamente aceptados por el Ejecutivo y el Legislativo, pero que otros fueron
dejados de lado por falta de voluntad política. Esto demuestra que el objetivo
general de la comisión no solo fue descartado durante los debates de los
parlamentarios, sino que estos continuaron siendo inflexibles en ciertas
posiciones (Tuesta Soldevilla, 2020). Por ello, es plausible afirmar que los

18
alcances de la comisión de la reforma política estuvieron enrevesados en las
disputas entre el Ejecutivo y el Legislativo, así como por la reticencia y las
críticas de los legisladores a los proyectos. Y, por extensión, que la idea
fundamental de una reforma general e integral no fue traducida en la
realidad.
El tema de la inmunidad parlamentaria resultó uno de los más álgidos entre
las propuestas de la CANRP. Como fue abordado, esta buscaba ser reducida
en sus facultades para evitar que candidatos cuestionados trataran de
alcanzar el poder para evitar ser investigados. Esta misma línea fue la que
presentó el Gobierno en uno de los proyectos de ley, cuyo debate fue
extendido hasta mediados del presente año (2020). De este modo,
originalmente solo la inmunidad parlamentaria sería la afectada, aunque
tampoco sería eliminada completamente, de miras a evitar la evasión de la
justicia por parte de los legisladores.
No obstante, los parlamentarios cambiaron el enfoque de la reforma: de una
limitación de las facultades a la eliminación completa de la inmunidad no
solo para ellos, que podría ser visto como algo más radical que la propuesta,
sino también para todos los otros altos funcionarios del Estado (Revista
Dinero, 2020; El Tiempo, 2020; Ortiz Martínez, 2020a). Esto constituyó un punto
de inflexión entre el Ejecutivo y el Legislativo a causa de las dudas sobre la
constitucionalidad de esta decisión y, de hecho, el gabinete acusó a los
parlamentarios de querer aferrarse a su inmunidad parlamentaria y haber
prevaricado para lograr que el proyecto de reforma se cayera (Revista Dinero,
2020; El Tiempo, 2020).
Con base en todo esto, es posible afirmar que el grupo de reformas
presentado y aprobado fue un resultado precario en comparación con los
objetivos de la CANRP. A pesar de haber tramitado algunos puntos de la
reforma, en ellos hace falta un enfoque integral y reformista que incorpore
todas las sugerencias hechas. Asimismo, las disputas mantenidas entre el
Ejecutivo y el Legislativo dificultaron la armonía en el trámite de los proyectos,
y las modificaciones parciales realizadas por ambos órganos en temas como
la bicameralidad y la inmunidad parlamentaria dificultaron la producción de
una ley coherente y unitaria. Por ello, todavía resta un gran trabajo para lograr
adelantar las proposiciones de la CANRP, que ya no serán orientadas para las
próximas elecciones, sino para los años por venir.

ESPECIAL COLOMBIANA

20
Origen
La Misión Electoral Especial (MEE) fue gestada en el seno de las negociaciones
de paz entre el Gobierno Colombiano y las Fuerzas Armadas Revolucionarias
de Colombia (FARC). El punto dos del Acuerdo Final de Paz incluyó los temas
relacionados con la participación política. Como parte de dicha discusión, se
estimó necesaria la creación de una Misión Electoral Especial (punto 2.3.4)
para que presentaran recomendaciones puntuales al Gobierno con el fin de
concretar las reformas legales y jurídicas necesarias para promover el
pluralismo político.
Según el Acuerdo, la MEE debía entrar en funcionamiento inmediatamente
después de la firma del Acuerdo Final y debería estar conformada por siete
expertos de alto nivel, en su mayoría colombianos, que tendrían un plazo de
cuatro meses para presentar sus recomendaciones. Así, el Acuerdo estipulaba
que uno de sus miembros sería un representante de la Misión de Observación
Electoral (MOE) —una ONG dedicada al acompañamiento y la vigilancia de las
elecciones en el país— y otros seis expertos. Se designaron a las siguientes
instituciones como las encargadas de hacer el proceso de selección de los
seis miembros restantes de la MEE: el Centro Carter, el Departamento de
Ciencia Política de la Universidad Nacional de Colombia, el Departamento de
Ciencia Política de la Universidad de los Andes y el Instituto Holandés para la
Democracia Multipartidaria (NIMD, por sus siglas en inglés).
El Acuerdo para la Terminación Definitiva del Conflicto se firmó en Bogotá el
24 de noviembre de 2016. La MEE inició sus labores en enero de 2017.

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Miembros
La MEE fue conformada por las siguientes personas:
● Alejandra Barrios Cabrera, activista política y directora de la MOE;
● Jorge Enrique Guzmán, sociólogo y experto internacional en apoyo en
construcción de instituciones electorales del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD), quien ha gestionado proyectos en
países de África, América Latina, Asia y Medio Oriente;
● Juan Carlos Rodríguez Raga, doctor en Ciencia Política, profesor del
Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes,
codirector del Observatorio de la Democracia y experto en temas
electorales;
● Salvador Romero Ballivian, ciudadano boliviano y único miembro
extranjero de la MEE, quien es doctor en Sociología y se ha desempeñado
como director del Centro de Asesorías y Promoción Electoral del Instituto
Interamericano de Derechos Humanos (CAPEL - IIDH), director del
Instituto Nacional Demócrata en Honduras y ha participado en varias
misiones de observación electoral de la OEA en la región;
● Elisabeth Ungar Bleier, quien por más de treinta años fue profesora del
Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes,
fundadora y directora de Congreso Visible y también se desempeñó
como Directora Ejecutiva de Transparencia por Colombia;
● Alberto Yepes Barreiro, abogado, quien se desempeñó como Magistrado
de la Sala Quinta del Consejo de Estado entre 2011 y 2019; y
● Armando Novoa, abogado que en el momento de su nombramiento en
la MEE se desempeñaba como Magistrado del Consejo Nacional Electoral
(CNE). Sin embargo, el Congreso de la República le negó la solicitud de
licencia para participar en la MEE. Por esta razón, la MEE estuvo
conformada solo por seis miembros, en lugar de los siete que se
estipulaba en el Acuerdo de Paz.
Las organizaciones encargadas de seleccionar los miembros de la MEE
hicieron un trabajo ceñido a la instrucción que les dio la Mesa de Diálogo de
La Habana, ya que buscaron conformar un equipo técnico que se destacara
por el perfil profesional de sus miembros. Sin excepción, los integrantes de la
MEE contaban con largas trayectorias en trabajo directo y aplicado sobre el
funcionamiento del sistema de partidos, el sistema electoral y la dinámica
política no solamente de Colombia sino de otros países, con lo que traían a

22
la misión la experiencia y el conocimiento de experiencias similares en el
mundo entero. Si bien varios de sus miembros eran politólogos, el equipo
también contó con sociólogos y abogados. De esta manera, la misión tuvo un
perfil interdisciplinario que le permitió contar con mayor solidez a la hora de
formular sus recomendaciones. Los miembros de la MEE contaban con
experiencia en los campos académicos, de cooperación internacional y
servicio en cargos del Estado. Se destaca así la selección de un grupo de
personas con la mayor capacidad técnica.
Los miembros de la MEE contaron adicionalmente con el apoyo de asesores
contratados por el Departamento Administrativo de la Presidencia (DAPRE).
Estos asesores fueron seleccionados de forma autónoma por los mismos
miembros de la misión y se trató en su mayoría de profesionales expertos en
temas electorales y legales.1
Adicionalmente, el NIMD se hizo cargo de la
secretaría técnica de la misión brindando el apoyo logístico requerido para
su funcionamiento.
Durante su servicio, la MEE se reunió con representantes de diferentes
partidos y movimientos políticos con el fin de conocer sus expectativas y tener
su retroalimentación sobre diferentes mecanismos para atender los retos de
la participación política en el posconflicto.
1
En aras de la transparencia, se señala acá que uno de los autores de este texto, Felipe Botero, fue
uno de estos asesores de la MEE y trabajó apoyando a Juan Carlos Rodríguez Raga.

23
Objetivos
El punto 2.3.4. del Acuerdo de Paz es relativamente escueto. Sin embargo,
tiene la habilidad llamativa de hacer un encargo muy amplio usando muy
pocas palabras. Vale la pena citar textualmente la primera frase de dicho
punto:
“Con el objetivo de asegurar una mayor autonomía e independencia de la
organización electoral, incluyendo del Consejo Nacional Electoral o la
institución que haga sus veces, y modernizar y hacer más transparente el
sistema electoral, para de esa manera dar mayores garantías para la
participación política en igualdad de condiciones y mejorar la calidad de la
democracia, tras la firma del Acuerdo Final, se creará una misión electoral
especial.” (Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto, 2016: p. 53)
Adicionalmente, se le asignó un período de cuatro meses para la producción
de un informe final en el que se consignaran sus recomendaciones, las cuales
debían basarse en las buenas prácticas nacionales e internacionales y los
insumos recibidos de partidos, movimientos y autoridades electorales.
Igualmente, se señalaba que la MEE debía tener en cuenta las dificultades
específicas de las mujeres en los temas de participación política.

24
Resultados
La MEE decidió concentrase en tres ejes: reforma de la arquitectura
institucional, del sistema electoral y del financiamiento de la política. Para
formular su diagnóstico, la MEE sostuvo reuniones con partidos y
movimientos políticos, autoridades electorales del Consejo Nacional Electoral
(CNE), la Registraduría Nacional del Estado Civil (RNEC) y el Consejo de Estado.
Igualmente, se tuvieron reuniones con miembros de otras entidades estatales
tales como la Procuraduría General de la Nación, la Superintendencia
Financiera y la Unidad de Información y Análisis Financiero (UIAF) del
Ministerio de Hacienda. También se realizaron reuniones con organizaciones
de la sociedad civil con experiencia en temas electorales o políticos y con
diversos expertos nacionales y extranjeros.
Las propuestas que formuló la MEE tenían cinco objetivos principales, los
cuales se transcriben textualmente a continuación (MEE, 2017: p. 13):
1. La constitución o el fortalecimiento de organismos electorales sólidos,
con legitimidad social y política, con personal profesional, capaces de
llevar adelante procesos con elevados estándares y que aumenten la
confianza ciudadana en las elecciones.
2. El mejoramiento de la calidad de la representación política, con un
énfasis en las oportunidades para jóvenes, grupos étnicos y mujeres,
cuya presencia en el ámbito de la toma de decisiones constituye un eje
transversal de la reforma.
3. Impulsar un sistema partidario fuerte, menos personalista y clientelista,
simultáneamente abierto a nuevas expresiones políticas y con
organizaciones cohesionadas, democráticas, institucionalizadas y
transparentes.
4. Promover un sistema de financiamiento de la política que aumente la
proporción de la contribución del Estado, reduzca los costos de la
actividad partidaria regular y de campañas, ofrezca mayor transparencia,
sea sujeto a controles más eficaces.
5. Finalmente, como consecuencia de los propósitos anteriores, se busca
incentivar la participación y revertir los graves índices de abstención, los
peores de América Latina.

25
En cuanto a la reforma a la arquitectura institucional, la MEE buscaba
subsanar problemas serios de la organización electoral del país. La estructura
actual es compleja y, aunque suene paradójico, redundante e insuficiente a
la vez. Adicionalmente, hay cuestionamientos en cuanto a su legitimidad e
independencia. Así, la MEE propuso una reforma integral basada en tres
pilares. En términos de la organización electoral se proponía mantener a la
RNEC como la entidad encargada del registro civil y la organización de las
elecciones.
Un segundo pilar sería la transformación del CNE en el Consejo Electoral
Colombiano (CEC) como una organización a cargo de la vigilancia y control de
las elecciones. Las funciones del CEC incluían la reglamentación del proceso
electoral; convocar elecciones, inscribir candidatos, hacer escrutinios y
aprobar el censo electoral; regular las organizaciones políticas (registro de
partidos y movimientos, llevar un padrón electoral de las mismas);
administrar los recursos para partidos y candidatos; y estar a cargo de la
educación democrática y ciudadana. El CEC estaría conformado por siete
miembros elegidos por un período de ocho años sin posibilidad de reelección.
Su nombramiento sería por cooptación de ternas presentadas por el Consejo
de Estado (dos miembros), la Corte Constitucional (dos miembros), la Corte
Suprema de Justicia (dos miembros) y la Presidencia de la República (un
miembro). Una de las dos ternas presentadas por las altas Cortes debería
estar conformada por mujeres para garantizar su participación en el CEC. El
diseño del CEC ayudaría a resolver los problemas de independencia en la
medida en que su conformación no sería el reflejo de las fuerzas partidistas
en el Congreso —tal como se designan los actuales miembros del CNE—, sino
que tendría un origen independiente. Adicionalmente, se proponía que el CEC
tuviera plena autonomía presupuestal y financiera para ejecutar sus
funciones de manera eficiente. El CNE no cuenta con un presupuesto
autónomo, lo que limita seriamente su capacidad de llevar a cabo sus
funciones de vigilancia y control de las elecciones y las organizaciones
políticas.
El tercer pilar de la arquitectura institucional propuesta por la MEE era la
creación de una jurisdicción electoral. Dicha jurisdicción estaría encabezada
por una Corte Electoral de siete magistrados elegidos por cooptación de
ternas enviadas por el Consejo de Estado (dos miembros), la Corte
Constitucional (dos miembros), la Corte Suprema de Justicia (dos miembros)
y la Presidencia de la República (un miembro). Al igual que en la conformación
del CEC, en la Corte Electoral se garantizaría la presencia de mujeres por
cuanto una de las ternas de las altas cortes debía estar formada

26
exclusivamente por mujeres. Por su parte, la presencia regional de la
jurisdicción estaría a cargo de seis Tribunales Regionales que pudieran
cumplir con elementos básicos de una justicia electoral imparcial y
democrática tales como: la especialización del juez, los plazos razonables y la
doble instancia. Asimismo, la Jurisdicción Electoral tendría la responsabilidad
exclusiva de declarar la nulidad de las inscripciones de candidaturas que no
cumpliesen los requisitos de ley de manera expedita con lo que se reducirían
los problemas de elecciones ilegítimas que llevan a la destitución de los
funcionarios elegidos —usualmente por problemas de inhabilidades o dobles
militancias— y a la realización de elecciones atípicas.
En lo que respecta al segundo eje, la MEE planteó una reforma drástica del
sistema electoral con los siguientes objetivos citados textualmente (MEE, 2017:
p. 70):
1. Buscar un equilibrio entre facilitar la entrada de organizaciones políticas
nuevas, alternativas, y controlar a la vez la fragmentación del sistema de
partidos.
2. Promover el fortalecimiento de los partidos, hacia partidos
programáticos, con democracia interna, e inclusión efectiva de grupos
subrepresentados.
3. Controlar la personalización de la política, el clientelismo, las
microempresas electorales, las alianzas puramente electorales.
4. Mejorar la calidad de la representación política:
• En términos de territorios.
• En términos de grupos de población (mujeres, grupos étnicos, jóvenes).
5. Reducir los costos de la actividad política.
6. Desincentivar las prácticas corruptas/ilegales (v. g. compraventa de
votos, ingreso de dineros ilegales, cooptación de la política).
7. Combatir la abstención, la apatía, la desconfianza ciudadana en las
elecciones, en los partidos y en los políticos.
8. Contar con un sistema electoral simple para:
● Electores
● Candidatos
● Autoridades

27
Para la elección del Senado, la MEE proponía usar solamente listas cerradas
y bloqueadas, eliminando así la prerrogativa de los partidos de optar por
listas abiertas o cerradas según su antojo. Adicionalmente, las listas de los
partidos incluían un mandato de posición para alternar entre candidatas y
candidatos.
Para la elección de la Cámara de Representantes, la MEE formulaba un cambio
drástico respecto a su configuración actual. En primer lugar, se proponía un
sistema mixto con circunscripciones plurinominales y distritos uninominales.
La magnitud de los distritos electorales se actualizaba de manera que se
fijaba en dos representantes más uno por cada 1 % de la población nacional
y se estipulaba que ningún departamento tendría menos de tres
representantes. Los departamentos con cuatro o más representantes
elegirían la mitad de ellos en distritos uninominales y la otra mitad en
distritos plurinominales. En caso de tener un número impar, se privilegiarían
los distritos plurinominales. Las listas serían cerradas y bloqueadas y tendrían
una cuota de género del 40 % con mandato de posición. Asimismo, en cada
distrito los electores tendrían dos votos: uno para el distrito uninominal y
otro para el plurinominal.
Para las elecciones locales, la MEE recomendaba el uso de listas cerradas con
cuotas de género y mandato de posición para las elecciones de Asambleas y
Concejos. En las elecciones a la alcaldía, se planteaba la realización de una
segunda vuelta en los seis municipios más grandes del país, siempre y cuando
el ganador no obtuviera al menos 40 % de los votos y superara en 10 % al
segundo candidato más votado.
En cuanto al tercer eje, la MEE se concentró en formular recomendaciones de
reforma al régimen de financiación de la política en el país. Los siguientes son
los objetivos que se trazaron, citados textualmente (MEE, 2017: p. 93):
1. Mejorar la representación política (territorios, grupos de población —
mujeres, grupos étnicos, jóvenes, minorías).
2. Facilitar la entrada y sostenimiento financiero de organizaciones
políticas nuevas, incluyendo el partido de las Farc, controlando —a su
vez— la fragmentación del sistema de partidos.
3. Promover el fortalecimiento de las organizaciones políticas, con
democracia interna e inclusión efectiva de grupos subrepresentados.
4. Equilibrar y disminuir los costos de la actividad política.

28
5. Desincentivar las prácticas corruptas/ilegales (v gr. Compraventa de
votos, ingreso de dineros ilegales, cooptación de la política, utilización
indebida de recursos públicos y privados).
6. Garantizar principios de máxima transparencia y equidad, junto con el
cumplimiento de las normas.
7. Implementar un sistema de controles y sanciones, proporcional y
efectivo.
En concreto, la MEE proponía cambiar la forma en la que se distribuye la
financiación estatal. De esta, el 80 % se otorga a los candidatos de acuerdo
con su fuerza electoral, el 10 % se destina con el criterio de igualdad para los
partidos o movimientos con personería jurídica y el 10 % restante para
políticas de inclusión de grupos subrepresentados como mujeres o jóvenes.
Por ello, este esquema privilegia a los partidos y candidatos mayoritarios que
se quedan con el porcentaje más grande de los recursos. La MEE, entonces,
planteó una distribución de solo el 55 % de los recursos con el criterio de
fuerza electoral para aumentar los porcentajes de los criterios de igualdad al
25 %, y de inclusión al 20 %.
Para mejorar la transparencia en la rendición de cuentas de ingresos de
origen privado, se proponía que el CEC fijara topes en valores absolutos a
partir de estudios específicos sobre el tema. Igualmente, se proponía un
mecanismo unificado de rendición de cuentas del manejo de ingresos y
gastos de los recursos destinados al funcionamiento de las organizaciones
políticas.
Adicionalmente, con el fin de mejorar los controles sobre la destinación de
los recursos de financiación pública, se proponía que el CEC supervisara su
uso de manera que se garantizara que efectivamente se cumplían los
objetivos buscados (participación de mujeres y jóvenes, democracia directa,
etc.).
Se proponía igualmente que el CEC contara con un Fondo de Financiación
Estatal de Campañas que permitiera darle preponderancia a la figura del
anticipo. La idea sería que se diera el 50 % del financiamiento de forma
anticipada, y el 50 % restante después de las elecciones. Del monto del
anticipo, el 10 % se distribuiría de igual forma a todas las organizaciones
políticas con derecho a financiación. El 40 % restante se distribuiría de
acuerdo con los resultados previos obtenidos en el mismo tipo de elección.
Por último, los recursos de reposición (el 50 % restante) se distribuirían de
acuerdo con los resultados de las elecciones.

29
Adicionalmente, se encargaba al CEC que diseñara una metodología para
calcular los costos reales de las campañas con criterios diferenciales para los
niveles local, departamental y nacional, de manera que se pudieran
establecer topes de gastos de campaña realistas.
Por otro lado, la MEE detallaba lineamientos sobre la transparencia en la
rendición de cuentas de las campañas y las sanciones derivadas de su
incumplimiento. Así, se proponía que el uso del aplicativo Cuentas Claras
fuera elevado a nivel de ley para que fuera usado en tiempo real y de manera
obligatoria cumpliendo todos los requisitos y anexando los debidos soportes.
Asimismo, se establecía que la responsabilidad frente a la rendición de
cuentas correspondía a los candidatos, organizaciones políticas, gerentes de
campaña, contadores y revisores fiscales. Finalmente, se establecía el manejo
de cuentas únicas por campaña, a la par que se buscaba garantizar el acceso
al sistema financiero a todas las organizaciones políticas.
Por último, se estipulaba que el CEC tuviera una dependencia encargada de
vigilar el cumplimiento de los requisitos legales de la financiación de partidos
y campañas. Igualmente, el CEC debería contar con una dependencia de
investigación y sanción, con funciones de policía judicial, para establecer la
responsabilidad por los incumplimientos y aplicar las sanciones
correspondientes de forma celera e imparcial.

30
Impacto
En paralelo con las negociaciones con las FARC, el Gobierno nacional adelantó
una importante reforma constitucional que le permitiera contar con los
instrumentos jurídicos para implementar lo que se acordara en la negociación
de paz. Así, en 2012, se aprobó el Marco Jurídico para la Paz. A pesar de contar
con las herramientas y con las mayorías, la implementación de los acuerdos
requería que el Congreso aprobara un número importante de proyectos de
ley y actos legislativos de reforma constitucional.
En su informe, la MEE incluía los borradores de proyectos de ley para que sus
propuestas se incorporaran al aparato jurídico del país y pudieran ponerse
en práctica. Notablemente, el tema de una reforma política estructural y de
fondo como la que proponía la MEE iba a encontrar fuertes resistencias de
parte del statu quo político. Como se expuso anteriormente, las propuestas
de la MEE tenían gran sustento técnico y suponían una transformación
profunda de la política nacional inspirada en valores democráticos, de
transparencia y justicia social.
Lamentablemente, las propuestas fueron recibidas con gran escepticismo por
parte de la clase política con asiento en el Congreso. Adicionalmente, el
Gobierno nacional había desgastado su capital político y, en su priorización
de la agenda legislativa, dejó las propuestas de la MEE en un segundo plano.
En un contexto en el que la oposición estaba fortalecida, el Gobierno se
percibía ilegitimado y su coalición no contaba con la capacidad ni la voluntad
para adelantar una reforma política de gran envergadura. Como
consecuencia, las propuestas de la MEE fracasaron sin ser siquiera
presentadas como proyectos de ley. Por lo tanto, el impacto de la Misión
Electoral Especial fue prácticamente nulo.
Actualmente se está debatiendo en el Congreso un proyecto de reforma
política que incluye la utilización de listas cerradas y la paridad de género
(listas cremallera), propuestas que había recomendado la MEE. Empero, la
suerte de ese proyecto es incierta.

LA COMISIÓN DE
ACTUALIZACIÓN Y
MODERNIZACIÓN
ELECTORAL
GUATEMALTECA

32
Origen
La génesis de la Comisión de Actualización y Modernización Electoral (CAME)
se remonta al 2016 (CAME, 2020). Fue durante ese año que se instituyó por ley
la conformación periódica, después de cada elección, de una comisión de
distintos actores políticos y civiles para evaluar las elecciones y presentar —
en caso de considerarlo apropiado— propuestas de reforma a la Ley Electoral
y de Partidos Políticos. La CAME, tanto en su diseño normativo como en su
modelo de implementación definido por el Tribunal Supremo Electoral (TSE),
tiene un carácter consultivo y busca contribuir a mejorar la calidad de los
procesos electorales y la democracia guatemalteca. Así las cosas, casi tres
años después de ser incluida en el ordenamiento jurídico, y una vez pasado
el proceso electoral de junio y agosto de 2019, el 15 de octubre del mismo año
se oficializó el llamado de la primera CAME a través del Acuerdo 625 de 2019
del Tribunal Supremo Electoral de Guatemala, siendo presidida por el
presidente de dicha corporación e incluyendo una representación plural de
organizaciones políticas y actores civiles que voluntariamente decidieron
registrarse y que podrían radicar propuestas en el plazo establecido (CAME,
2020).
Así, el origen mismo de la CAME es estatal, aunque es distinto al de otras
comisiones. Primero, porque su constitución está determinada por ley, con lo
que no se trata solo de una comisión consultiva llamada de acuerdo con los
mandatos del Gobierno de turno. De este modo, no solo se asegura una
periodicidad de las propuestas de reforma para el sistema electoral de
Guatemala, sino que se presupone desde el comienzo de tales reformas la
conformación de una comisión cuyo papel está definido por ley. Segundo,
porque a pesar de estar constituida por ley, sus actores son civiles y
partidarios. Con ello, no son solo los magistrados del Tribunal Supremo
Electoral los que tienen capacidad de presentar propuestas, sino que tales
propuestas pueden provenir de cualquier sector civil o político mínimamente
interesado en presentarlas (CAME, 2020). Con ello, es una comisión mixta: su
naturaleza y periodicidad está definida por ley, pero sus integrantes (salvo el
presidente) se autoseleccionan. Entonces, el origen de la CAME reside dentro
del aparato estatal, específicamente en su ordenamiento jurídico, pero sus
integrantes son contingentes.

33
Miembros
Como fue mencionado, los miembros de la primera CAME fueron de
naturaleza variable. La comisión estuvo en todo momento presidida por el
presidente del Tribunal Supremo Electoral de Guatemala (TSE), Julio René
Solórzano Barrios, que fungió como director y guía del trabajo adelantado
dentro de la misión. El resto de los miembros que la conformaron fueron
variopintos incluyendo representantes de los partidos políticos
guatemaltecos, organizaciones de la sociedad civil, universidades,
organizaciones de pensamiento y academia, organizaciones internacionales,
sindicatos, cámaras de comercio, colectivos feministas y estudiantes (CAME,
2020). En total, el informe final de la comisión contabiliza más de setenta
actores de todas las proveniencias y corrientes políticas que presentaron
propuestas, participaron como expositores y tuvieron oportunidad de
conformar mesas de trabajo (CAME, 2020). Finalmente, a pesar de enlistar a
sus integrantes, el documento final de la misión no presenta mayor
información de quiénes son tales organizaciones e individuos, con lo que
caracterizarlos más allá de sus títulos y nombres resulta imposible.
Aun así, con la mera lista de asistentes es posible sacar algunas conclusiones.
En primer lugar, que es la comisión con la mayor cantidad de miembros. Como
se mencionó anteriormente, el hecho de que se hayan registrado más de
setenta integrantes dentro de su trabajo de por sí ya es un número
considerable; y, aún más, este número no incluye a las personas naturales
que también enviaron propuestas a la CAME (CAME, 2020). Consecuentemente,
se trata de una comisión con una representación alta de la sociedad civil, los
partidos políticos, los actores estatales y las organizaciones internacionales
(CAME, 2020). En segundo lugar, que el componente de selección de sus
miembros tuvo un fundamento eminentemente democrático y abierto. En este
sentido, el hecho de que las personas y organizaciones pudieran inscribirse
para enviar propuestas y participar en el proceso de debate de la comisión
pone de relieve un criterio de autoselección, de no exclusión de sector alguno
y, en el general, de la posibilidad de que cada corriente pudiera exponer sus
planteamientos (CAME, 2020). De nuevo, esto resulta llamativo si se considera
que la membresía a la misión electoral guatemalteca fue voluntaria, mientras
que en las misiones de los otros países la membresía depende de
nombramientos institucionales.

34
Por consiguiente, la integración de la CAME tuvo, probablemente, la
constitución más diversa de actores y fuerzas políticas de las comisiones de
reforma electoral en América Latina. No solo porque procuró integrar a todos
los actores que deseaban, sino también porque buscó activamente llamar a
minorías para que estuviesen presentes (CAME, 2020). Asimismo, el hecho de
que la comisión no sea conformada por criterios académicos o técnicos, como
en los casos colombiano o peruano, o de experiencia, como en el caso
hondureño, pone de relieve un interés fundamental en lograr que la comisión
misma y sus miembros se rijan por principios democráticos y paritarios en la
mayoría de sus interacciones, de manera similar a la comisión panameña.

35
Objetivos
El objetivo general que se planteó la CAME fue analizar íntegra y
exhaustivamente el proceso electoral adelantado en Guatemala para, de
encontrarse necesario, presentar propuestas de reforma al TSE, que a su vez
las presentaría en forma de proyecto de ley al Congreso de la República
(CAME, 2020). Con base en ello, se demuestra que la CAME tenía un objetivo
meramente consultivo y receptor de propuestas de los diversos actores que
la integraron, y que de verse como necesario, podría llegar hasta el punto de
recomendar indirectamente puntos de reforma al Congreso de Guatemala.
A partir de este objetivo general se desprendió uno más: el de lograr acumular
las propuestas, discusiones e informes presentados en una Matriz de
Propuestas Estratégicas (CAME, 2020). El objetivo de la elaboración de esta
matriz era llevar registro de las reformas en términos de la frecuencia con
que eran presentadas por los actores, identificar los aspectos de mayor
concordancia intersectorial y facilitar la valoración de su grado de coherencia
con el conjunto de temas de reforma en que se presentaban (CAME, 2020). Así,
la CAME buscaba llevar un registro detallado que le permitiera generar un
informe válido y coherente donde se plantearan la mayoría de los puntos de
reforma posibles.
Asimismo, otro objetivo que tuvo la comisión fue permitir que el mayor
número de actores interesados presentaran sus propuestas de reforma y las
discutieran. Para ello, se definieron siete encuentros de los integrantes que
fueron acreditados en la comisión, así como una fecha máxima al 13 de
diciembre de 2019 para que cualquier colectivo o persona pudiera presentar
sus proposiciones de reforma (CAME, 2020). En efecto, el objetivo de lograr
una representatividad de las propuestas fue desglosado tanto en los
encuentros, donde las discusiones y talleres internos alentaban al debate,
como la apertura de recepción de proposiciones de la ciudadanía, llegándose
a contabilizar más de mil propuestas de reforma. Finalmente, estos insumos
fueron utilizados para elaborar un grupo de ejes de trabajo, que terminaron
siendo seis, así como subgrupos de reforma dentro de los mencionados
grupos, que fueron elaborados hasta completar veintisiete ejes (CAME, 2020).

36
Resultados
A partir de lo anterior, el documento final que elaboró la CAME fue entregado
al TSE el 11 de marzo de 2020 (Hernández Mayén, 2020). En él, se detallaban
las matrices de propuestas estratégicas por cada grupo de temas,
distinguiéndolas por su frecuencia y coherencia, así como un diagnóstico por
cada tema de los problemas que aquejan al proceso electoral guatemalteco.
Con base en esto, a continuación, se describirán los seis ejes de trabajo que
adelantó la CAME, describiendo la matriz final a la que se llegó, siendo su
orden presentado de acuerdo con el documento original (CAME, 2020).
El primer eje de trabajo de la CAME versó sobre el sistema electoral de
Guatemala. Al respecto, se consideraron los siguientes subtemas y reformas:
1. Cambiar el modelo de listas cerradas y bloqueadas, por el de listas
desbloqueadas o abiertas, así como implementar la paridad de género
absoluta y abogar por una mayor inclusión indígena.
2. Cambiar las reglas de reelección, o bien eliminándola, o bien
estableciendo períodos definidos para los cargos de elección popular.
3. Cambiar la fórmula electoral al adoptar el cociente Sainte-Laguë o el
principio de mayoría absoluta para los cargos uninominales.
4. Regular el mandato popular al delimitar la consulta previa e introducir
la revocatoria de mandato popular.
5. Cambiar los distritos electorales al crear subdistritos o circunscripciones
más pequeñas dentro de los departamentos y actualizar el registro
electoral.
6. Dar la posibilidad de que si el voto nulo gana por mayoría simple se
deban realizar nuevas elecciones con candidatos distintos.
Por su parte, el segundo eje de trabajo de la CAME se concentró en el sistema
de las organizaciones políticas. Para ello, se consideró:
1. fortalecer los principios de democracia interna al fomentar la
participación de minorías y descentralizar la toma de decisiones dentro
de los partidos;
2. introducir cambios en las candidaturas al adoptar primarias internas y
evitar el transfuguismo entre partidos; y
3. fortalecer a las organizaciones partidistas al endurecer los requisitos
para su creación y al permitir la constitución de partidos subnacionales.

37
Por otro lado, el tercer eje de trabajo de la comisión fue el del proceso
electoral. En este se buscó:
1. fortalecer el escrutinio al implementar nuevas tecnologías y asegurar
procedimientos estandarizados, fiscalizadores e inclusivos del voto y de
su recuento;
2. institucionalizar el padrón electoral al actualizarlo permanentemente y
optar por auditorías externas del mismo;
3. asegurar el voto en el extranjero al mejorar las condiciones logísticas y
tecnológicas para evitar constreñimientos al votante;
4. regular de manera precisa el proselitismo y propaganda, así como el uso
de estudios de opinión, e implementar sanciones efectivas a los
individuos que incumplan el calendario establecido;
5. estandarizar la inscripción de candidaturas al establecer criterios claros
para ellas, además de resolver oportuna y finalmente los conflictos
derivados; y
6. mejorar el calendario electoral al ampliarlo para conseguir procesos de
capacitación e integración de otros órganos en el proceso electoral
mismo.
El cuarto eje de trabajo de la CAME tuvo que ver con la fiscalización a los
medios de comunicación y al financiamiento general de los partidos. Para
ello, hubo propuestas en seis subtemas:
1. Regular el financiamiento público y privado partidario al obligar a las
organizaciones políticas a detallarlo claramente, a que haya actores de
la sociedad civil que lo fiscalicen y a los simpatizantes a que aporten a
las finanzas del partido.
2. Delimitar claramente los topes de gasto durante las campañas al utilizar
el salario mínimo como medida objetiva para el gasto y para los límites
al proselitismo.
3. Mejorar la fiscalización a las cuentas de los partidos al fortalecer a los
órganos encargados de tal tarea y obligar a los partidos a ser claros en
su rendición de cuentas financieras.
4. Establecer un régimen de medios de comunicación claro que permitiese
la cobertura noticiosa ilimitada, la diferenciación entre medios de
comunicación y una mejor fiscalización a sus labores durante las
elecciones.

38
En otro apartado, el quinto eje de trabajo de la misión estuvo centrado en la
justicia electoral. Para ello, los puntos de discusión versaron sobre:
1. La división de funciones administrativas y jurisdiccionales dentro del
TSE, así como evitar la triple instancia que se solapa entre el Tribunal y
otros dos órganos judiciales.
2. El fortalecimiento del régimen de faltas y sanciones, donde fue
propuesto endurecer y volver efectivos los castigos a los individuos que
discriminan a minorías, así como mejorar en el establecimiento de
responsabilidades individualmente.
3. La aplicación efectiva de los recursos y procedimientos electorales al
permitir su respuesta eficaz, delimitada y coherente con la
jurisprudencia y órganos electorales.
Por último, el sexto eje de debate que tuvo la CAME fue el del fortalecimiento
del órgano electoral, el TSE. Para ello, hubo seis subtemas de discusión:
1. Fortalecer la instrucción en cultura cívica por medio de la capacitación
electoral a nivel regional.
2. Institucionalizar sus funciones administrativas mediante la
descentralización, división y normalización de procedimientos en su
interior.
3. Permitir que los magistrados tuvieran un período de ocho años con
posibilidad de reelección; además, modificar las reglas de juego para la
Comisión de Postulación que realiza el proceso de selección para remitir
la lista al Congreso de la República, quien finalmente elige.
4. Establecer nuevas condiciones de financiación para el órgano electoral
a fin de asegurar su correcto funcionamiento y el de sus dependencias
futuras.
5. Reformar la estructura y organización del Tribunal para potencializar sus
capacidades de divulgación a otros actores, mejorar sus capacidades de
imbricación con otros órganos y aumentar su representación al utilizar
también idiomas indígenas.
6. Compenetrar a los órganos temporales con el Tribunal al incluir
condiciones de representación de minorías y darle mayor poder a las
Juntas departamentales y municipales.

39
Con base en lo anterior, es visible que la CAME procuró dotar al Tribunal de
un número considerable de propuestas, que no necesariamente estaban
articuladas en un único proyecto de reforma integral. Sin embargo, es posible
extraer algunos temas comunes de estas proposiciones. Primero, el énfasis
en mejorar la calidad del sufragio y la representación al incluir grupos
marginados históricamente, tales como los indígenas y las mujeres. Segundo,
propender por una toma de decisiones más descentralizada, racional y menos
discrecional en las instancias judiciales y electorales. Tercero y último, dar un
mayor poder de fiscalización a los órganos encargados, así como fortalecer
las sanciones encaminadas a aquellos individuos que incurran en
comportamientos punibles. Con base en esto, si bien la CAME no presentó una
única propuesta de reforma de corte integral, sí tiene impreso un sello de
valores como la representación, la institucionalización y el mejor control
fiscal. Así, aunque no sea plausible considerar a este informe como una
totalidad de sentido en sí misma, sí es posible extraer de él algunos acápites
que pueden apuntar a una reforma general.

40
Impacto
A la fecha no es posible evaluar el impacto real de la CAME. A pesar de que
los magistrados del Tribunal cuentan con el conjunto de recomendaciones
desde el 11 de marzo, todavía no presentan un proyecto de reforma (Sajquin,
2020; Quino Tzoc, 2020). Al respecto, las razones fundamentales para explicar
esta demora son el cambio total de los magistrados integrantes del TSE en
marzo 2020 y el impacto de la pandemia mundial, que ralentizó
sustantivamente el funcionamiento de las instituciones guatemaltecas. Por
ello, no es posible evaluar todavía cuál fue el verdadero alcance de las
propuestas de la CAME, ni qué tan influyente fue en lograr que algunas de sus
recomendaciones se convirtieran en reformas concretas.

HONDUREÑA

42
Origen
El origen de la misión electoral en Honduras, cuyas labores fueron encargadas
a la Organización de Estados Americanos (OEA), se remontan al 2018. En
específico, al 20 de septiembre de ese año, cuando el entonces presidente del
Congreso hondureño, Mauricio Oliva, solicitó asesoría a la organización en
términos de reformas electorales y políticas. Si bien desde un tiempo atrás
otros actores políticos habían solicitado la consejería de dicha organización,
esta ayuda solo fue concretada a partir del llamado específico del presidente
del Congreso. Así, a partir de dicho pedido fue suscrito un mutuo acuerdo
entre Honduras y la organización multilateral el 15 de octubre de 2018 para la
conformación de un grupo de consultores y expertos internacionales sobre
los temas a tratar. Esta carta fue el punto de partida de una colaboración
enmarcada en los intereses del país por adelantar cambios institucionales y
legales a su sistema político, tomando en consideración el informe que fue
presentado por la Misión de Observación Electoral durante las elecciones de
2017 (OEA, 2018).
Así las cosas, la comisión comenzó con sus tareas durante una primera visita
al país ocurrida el 24 de octubre de 2018, y apuntaba a producir un informe a
final de ese año. Adicionalmente, y posterior a la entrega de tal documento,
la colaboración de la OEA a través de la comisión continuó durante 2019 bajo
un nuevo acuerdo firmado en febrero de ese año (OEA, 2019). Durante este
período se produjo otro informe que buscaba aconsejar al país en la
implementación y regulación del Consejo Nacional Electoral, el Tribunal de
Justicia Electoral y los procesos electorales en general (OEA, 2019).
La génesis de esta comisión consultiva reside entonces en un llamamiento
del Estado hondureño, representado por el entonces presidente del Congreso,
a una organización multilateral que previamente había seguido las elecciones
de ese país, la OEA. Por ello, es plausible afirmar que el origen de la comisión
es estatal, aunque la comisión de expertos que se debía conformar estuvo a
discreción de la OEA. Esto resulta llamativo porque el Estado hondureño
apenas pudo jugar un papel más allá de solicitar la colaboración, y también
porque fue la OEA, un organismo internacional y multilateral, la que estuvo
encargada de brindar las recomendaciones.

43
Así las cosas, es una misión de reforma electoral con raíces en lo estatal, pero
que es concretada y realmente puesta en marcha a partir de unos
fundamentos e integrantes internacionales. Si bien este punto será tratado
en los siguientes apartados, vale la pena mencionar desde aquí que la
conformación de los miembros y la metodología de la comisión fueron
plenamente decididos por la Secretaría del Fortalecimiento de la Democracia
y el Departamento para la Cooperación y Observación Electoral de la OEA,
siendo el rol del Gobierno hondureño apenas perceptible (OEA, 2018).

44
Miembros
La comisión de reforma electoral en Honduras tuvo dos momentos: uno
durante 2018, en el cual se brindaron recomendaciones generales sobre el
sistema político y electoral hondureño, y otro en 2019, en el cual se brindó
una asesoría específica dirigida a las nuevas instituciones creadas a petición
del informe de 2018. Con base en esto, la conformación misma de la comisión
también fue distinta. Sin embargo, hubo varios miembros que participaron y
coordinaron ambos grupos de trabajo, tal como se relata a continuación (OEA,
s. f.).
● Cristóbal Fernández, jefe de la Sección de Cooperación Técnica Electoral
de la Secretaría de Fortalecimiento de la Democracia de la OEA, es
abogado de profesión con experiencia en más de 20 misiones electorales
en distintos países, y trabaja en esta dependencia desde 2011.
● Rodrigo Morales, que fungió como el coordinador de grupos de expertos
en ambas oportunidades. Sin embargo, no hay más información
biográfica sobre este individuo, ni sobre su relación con la OEA más allá
de estas dos comisiones.
● Gerardo Sánchez, especialista en misiones de reforma electoral y de
seguimiento a elecciones, es politólogo con experiencia en más de 15
misiones de observación de procesos electorales en distintos países, y
es auditor certificado ISO en gestión de calidad.
● María Antonia Quiroz y Salvador Romero Ballivian, que actuaron como
consultores en ambas misiones. Romero Ballivian hizo también parte de
la MEE en Colombia.
Con base en esto, se denota que detrás de ambas comisiones hubo un equipo
de trabajo transversal que, por ello mismo, estuvo empapado en todo
momento del tipo de propuestas que fueron presentadas y que les hicieron
seguimiento en ambas oportunidades.

45
Por otra parte, y respecto a los miembros que estuvieron exclusivamente
durante la comisión de 2018, se destacan:
● Daniel Tovar, que estuvo presente como experto, es abogado de
profesión y ha participado en diversas misiones de observación electoral
en América Latina, destacando también su experiencia con la Unión
Europea a través de la asesoría de un eurodiputado.
● Rebecca Cox y Rotsay Rosales fungieron como consultoras, aunque no
hay datos disponibles para ninguna de los dos.
Respecto a los miembros exclusivos de la comisión de 2019, solamente hay
dos integrantes: César Astudillo y Juan Carlos Amador. De nuevo, no hay datos
disponibles sobre ninguno de los dos en el informe final.
Consecuentemente, se puede evidenciar que hubo un andamiaje de
miembros que fueron transversales en ambas comisiones. Con ello, se
reafirma un marco de trabajo común entre las propuestas durante ambas
oportunidades, así como su coherencia y reciprocidad. Sin embargo, el hecho
de que algunos de los miembros no lleguen a ser descritos biográficamente
en los documentos dificulta el entendimiento real de qué personalidades
conformaron la comisión.
Considerando solo los miembros de los que sí hay datos, se puede
argumentar que es una comisión que tiene un componente aplicado grande,
y que valora bastante la experiencia previa con la OEA. Esto se puede ver en
que casi todos los miembros cuentan con trayectorias de trabajo con la OEA
en misiones de observación electoral, que pertenecen a la Secretaría de
Fortalecimiento a la Democracia y que tienen formación en derecho o ciencia
política. Empero, destaca la ausencia de académicos entre estos miembros (a
diferencia de los casos peruano y colombiano, por ejemplo). De este modo,
aunque los miembros poseen una amplia experiencia en procesos
electorales, su labor como investigadores y docentes no está presente. Así, es
posible caracterizar a ambas comisiones de reforma como eminentemente
prácticas, donde la experiencia derivada de su trabajo con la OEA compone
su experticia.

46
Objetivos
La primera comisión, cuyo año de gestión fue 2018, tuvo como objetivo
principal elaborar una serie de recomendaciones alimentadas desde la
misión de observación electoral adelantada durante 2017, y también
conformar un grupo de expertos capaces de presentar recomendaciones
como propuestas de reforma electoral (OEA, 2018). La comisión tuvo como
plazo para entregar sus propuestas el 31 de diciembre de 2018. De fondo, la
comisión esperaba contribuir con proposiciones que permitieran adelantar
unos comicios mejores que los de 2017, donde la faccionalización partidista,
la falta de institucionalidad e imparcialidad de los órganos electorales, y las
malas prácticas y comportamientos corruptos fueron determinantes para
caracterizar los resultados de dicha jornada como cuestionables y carentes
de una legitimidad profunda (OEA, 2018).
Así las cosas, el objetivo general de la comisión fue brindar recomendaciones
de carácter prioritario e integral sobre el sistema político y electoral de
Honduras, donde se asegurasen tanto la no repetición de las malas prácticas
de la contienda de 2017 como un nuevo marco institucional que permeara de
mayor legitimidad y visibilidad al proceso de las elecciones mismas (OEA,
2018). Con base en esto, la comisión estableció una serie de visitas al país,
que fueron adelantas en dos ocasiones, donde se reunió con diversos actores
de la sociedad civil, los partidos y el Estado para brindar un diagnóstico
holístico y, a partir de él y de los insumos de la misión de observación de
2018, brindó un informe completo que permitiera al país subsanar las
falencias que presentaba (OEA, 2018). Estas visitan fueron concretadas entre
el 24 y el 31 de octubre, y entre el 12 y el 17 de noviembre de 2018.
Durante la segunda comisión, cuyo tiempo de accionar fue durante 2019, el
objetivo general fue distinto. Para el momento en que esta comisión entró a
funcionar ya se había presentado una serie de reformas en Honduras que
tuvieron como insumo el informe de 2018, y, por ello, estuvieron enfocadas
en concretar unos aspectos más puntuales del sistema electoral hondureño.

47
En general, este grupo de trabajo buscaba concretar el funcionamiento de la
ley electoral y de las sanciones por incumplirla (OEA, 2019). En específico, la
comisión de 2019 tuvo como objetivo presentar propuestas que apuntaran a
definir las funciones y el comportamiento de dos órganos electorales nuevos:
el Consejo Nacional Electoral y el Tribunal de Justicia Electoral (OEA, 2019).
Con base en esto, también se definieron nuevas visitas al país que fueron
adelantadas en cuatro ocasiones, donde, de nuevo, se reunieron con actores
estatales, de la sociedad civil y de los partidos.
Con base en esto, se puede denotar la conexión entre los objetivos de las
comisiones de 2018 y 2019. Así, mientras que la primera apuntaba a brindar
un diagnóstico y unas recomendaciones generales sobre todo el sistema
político y electoral de Honduras, la segunda se dirigía a concretar unos
acápites puntuales del tipo de recomendaciones que fueron dadas por la
primera comisión. En el mismo sentido, destaca la transversalidad de la
metodología, la revisión de proyectos de ley, las visitas esporádicas al país, y
el diálogo permanente con todos los actores relevantes de Honduras (OEA,
2018; OEA, 2019).
Así las cosas, es evidente que no solo ambas comisiones están
interconectadas, en tanto la segunda desarrolla concretamente algunos
preceptos de la primera, sino que también comparten una serie de
metodologías y marcos de interpretación que les brindan continuidad. De
esto se sigue que los objetivos generales y específicos de ambas comisiones
están imbricados y, con ello, que no existe un campo diferenciado de acción
entre ambas. Por ello, no solo los objetivos de la segunda comisión están ya
instituidos en los objetivos de la primera, sino que es incluso posible
argumentar que dichos objetivos no son más que el desarrollo de apartados
específicos del informe final de 2018.

48
Resultado
El resultado concreto de ambas comisiones fue la entrega de un informe final
al Parlamento de Honduras, donde se recogían las proposiciones y hallazgos
principales de cada comisión. Respectivamente, la primera comisión hizo
entrega de su informe el 12 de diciembre de 2018 (OEA, 2018), mientras que la
segunda lo hizo el 11 de julio de 2019 (OEA, 2019).
Ambas comisiones difieren sobre el contenido de sus documentos finales. Por
un lado, la primera comisión brindó un diagnóstico normativo y empírico, y
unas líneas de trabajo y de propuesta generales que estaban dirigidas a
solucionar los problemas detectados (OEA, 2018). De forma consecuente, el
grueso del informe fue dedicado a tratar el diseño institucional, el proceso
electoral, el sistema de partidos y otras consideraciones (OEA, 2018). Por otro
lado, la segunda comisión siguió una estructura similar a la de la primera, y
centró su atención en la arquitectura institucional, la ley electoral, la ley
procesal electoral y las leyes de financiamiento y transparencia (OEA, 2019).
No obstante, el grueso del texto se ocupó de algo más concreto: en dos
proyectos de ley que recogían los acápites anteriormente mencionados, y que
estaba listo para su despacho y discusión al interior del Congreso hondureño
(OEA, 2019). Con ello, mientras que la primera comisión tuvo unos alcances
más generales en sus resultados, la segunda fue más específica al brindar dos
propuestas concretas y debatibles para mejorar el sistema electoral de
Honduras. A partir de esto, se detallará a continuación el informe de cada
comisión según sus temas, respetando la estructura organizativa de los
documentos originales de la primera comisión y presentándolos en ese orden
(OEA; 2018).
Así las cosas, el primer tema tratado por la comisión de 2018 fue el diseño
institucional. De forma introductoria, la comisión buscaba “despartidizar” el
Tribunal Supremo Electoral y superar los problemas logísticos y
organizacionales del Registro Nacional de Personas (RNP) para asegurar que
los comicios pudieran ser investidos de la mayor imparcialidad y legitimidad
posible. Con base en esto, fueron planteadas reformas para ambas
instituciones.

49
Respecto al Tribunal Supremo Electoral, se propuso la separación de
funciones administrativas y jurisdiccionales que estaban a cargo del Tribunal
Supremo en otras dos instituciones: el Consejo Nacional de Elecciones y el
Tribunal de Justicia Electoral. Así las cosas, el foco de esta separación residía
no solo en evitar la influencia partidaria durante las elecciones y antes de
ellas, sino también en lograr una institucionalización interna y racional de las
funciones de cada uno de estos órganos para asegurar su correcto
funcionamiento. Adicionalmente, también se buscaba volver a estos órganos
más escrutables por el público, fomentando una rendición de cuentas y una
independencia de los magistrados, así como dar mayor poder a la sociedad
civil a través de los Consejos Consultivos que, durante las elecciones,
pudiesen reunirse con los partidos e instituciones gubernamentales para
garantizar la transparencia electoral.
Finalmente, respecto al RNP, fue identificado el riesgo de trashumancia y de
otros delitos electorales asociados durante las elecciones y una vez se
publicasen los resultados. Por ello, fue planteado que este Registro fuese más
moderno y eficiente, siendo el censo electoral y de defunción actualizado una
herramienta fundamental, a la par de brindarle las funciones de actualización
del padrón electoral, que antes estaban distribuidas en otros órganos.
Por su parte, el segundo tema tratado en 2018 fue el del proceso electoral
mismo. Sobre esto, la comisión buscaba evitar las denuncias y, de nuevo, la
partidización y faccionalización que surgía durante las elecciones por las
autoridades electorales mismas. Con ello, un primer punto de reforma versó
sobre las mesas electorales receptoras. Estas presentaban problemas de
registro y de actividades en tanto sus funcionarios respondían a los actores
partidarios y no al órgano electoral, a la par que incurrían en prácticas
personalistas y parcializadas. Por ello, se planteó su institucionalización al
volver a sus miembros profesionales en las tareas que debían adelantar,
incorporar actores de la sociedad para que vigilaran a los delegados
partidarios, y asegurar una correcta identificación de los integrantes de cada
mesa.
Por otro lado, un segundo punto de reforma versó sobre los custodios
electorales. Estos son los encargados de llevar el material electoral y de
salvaguardarlo, pero, de nuevo, sufrían problemas de falta de
institucionalización y de favorecimiento a los partidos. Con base en esto, la
comisión propuso que estos burócratas se desligaran de las lógicas
partidistas, a la par que les fueran definidas legalmente sus funciones y
actividades para lograr un mejor proceso electoral.

50
Por su parte, el tercer punto de reforma estuvo relacionado con la divulgación
de los resultados de las elecciones. Aquí se trató de responder a los
problemas de transmisión en vivo de los resultados de 2017, que suscitaron
críticas y recelo, y reemplazarlos por mecanismos formales y organizados que
asegurasen la transparencia de ellos. Consecuentemente, se propusieron
recomendaciones generales sobre simulacros, uso de redes de información
que fuesen seguras y capacitaciones para evitar los problemas técnicos que
acaecieron en la elección pasada.
En lo que respecta al cuarto punto, la comisión también propuso reformas al
escrutinio general. Este presentaba dificultades al ser de corte discrecional,
sin procedimientos establecidos para ser llevado a cabo, y con serias dudas
de la veracidad del material electoral que se recibía. Para evitarlo, la misión
electoral propendió por establecer formas estandarizadas de transportar el
material electoral, de llevar a cabo su recuento y de asegurar vías
institucionales en caso de que haya disparidades o reclamos por parte de los
observadores partidistas.
En quinto y último lugar, la misión procuró regular la transmisión de los
resultados de las encuestas durante las elecciones. Específicamente, porque
las encuestas podían ser utilizadas por los partidos para lograr un beneficio
electoral en términos de votos o de abstención, y porque las sanciones por
incurrir en este tipo de comportamientos no estaban siendo aplicadas. De
forma consecuente, la misión planteó que las encuestas debían ser
transparentes sobre su metodología y financiación, respetar los tiempos en
los cuales podían ser publicadas y fortalecer las sanciones a aquellas
encuestadoras que no cumplieran con la ley.
El tercer tema tratado por la comisión fue el de los partidos políticos. Al
respecto, la misión trató tres temas transversales:
1. Los requisitos y procedimientos del establecimiento y eliminación de los
partidos. Estos primeros presentaban una serie de problemas de
ambigüedad jurídica y falta de claridad de las normas, principalmente, a
causa de la jurisprudencia divergente que se había generado desde la
estipulación de las leyes que lo regulan. Así, fue propuesto que el marco
jurídico de la constitución y disolución de los partidos fuese esclarecido
de manera definitiva para evitar la inseguridad jurídica y la
fragmentación que persiste en el sistema de partidos hondureño.
2. La financiación de dichos partidos. Esta resultaba problemática no solo
por la falta de liquidaciones del financiamiento del erario hacia los

51
partidos, que por consiguiente amenazaba su subsistencia, sino también
por la falta de recursos destinados a la fiscalización y control de sus
informes financieros. Por esto, la comisión propuso actualizar los pagos
pendientes hacia los partidos, a la par que propender que la Ley de
Política Limpia, la encargada de la fiscalización, se aplicase
efectivamente al asignarle un mayor presupuesto y personal.
3. La paridad de género. En este punto se reconoció un conflicto jurídico
entre la paridad en los cargos públicos, donde las listas deben ser
distribuidas entre ambos géneros, y la jurisprudencia existente, donde
es posible evitar esta paridad al alterar el orden de las listas y no
presentar los informes correspondientes de su cumplimiento. Por ello,
la misión propuso que se implementasen verdaderamente mandatos de
posición dentro de las listas para asegurar la paridad y alternancia en
ellas, a la vez que enfatizó la necesidad de que los partidos distribuyeran
en concordancia la financiación a las campañas electorales y de
participación de las mujeres.
El último tema tratado por la comisión de 2018 estuvo asociado a la reelección
presidencial. Al respecto, la comisión identificó una violación de hecho al
principio de derecho que inhabilita la reelección presidencial. Empero,
jurisprudencia posterior, que no reformó la ley en absoluto, permitió que la
reelección presidencial fuese permitida. Con ello, la recomendación general
de la misión fue resolver esta disputa al definir los criterios y reglas de juego
para reelegirse, o bien vetarla totalmente tal y como está en el marco
constitucional.
Finalmente, se trató de manera transversal el papel de los plebiscitos para
resolver disputas jurídicas. Sobre esto, la comisión encomendó establecer
reglas de juego claras donde el gobierno tuviese un papel más imparcial, y se
permitiese la transparencia y legitimidad del proceso de consulta a la
ciudadanía.
Como puede entreverse, los temas que fueron abordados por la comisión
consultiva de 2018 estuvieron enfocados en suprimir los problemas de
legitimidad, partidización y baja institucionalización que aquejaban a los
procedimientos electorales de Honduras. Así pues, no fue presentada una
serie de reformas de ley concretas que apuntasen a subsanar estos
problemas, sino que fue dado un mero diagnóstico y un conjunto de mejoras
al Congreso hondureño.

52
A partir de este punto es que la segunda comisión, la de 2019, entra a jugar
un papel. Como fue expuesto, esta comisión buscó concretar algunos de los
puntos que fueron recomendados en la primera entrega de la misión, y trató
esta vez de brindar proyectos de ley concretos encaminados a realizarse en
el marco legal hondureño (OEA, 2019). En este sentido, los temas tratados
tuvieron que ver con el primer, segundo y tercer punto de la primera comisión:
● el andamiaje institucional, con la delimitación de funciones y
competencias de los nuevos órganos electorales;
● el proceso electoral, con el establecimiento de nuevas reglas de juego; y
● los partidos políticos, con principios de democracia interna y definición
de las condiciones para su fusión y comportamiento.
Sin embargo, en esta entrega de la misión no se dieron recomendaciones
generales amparadas bajo un diagnóstico de problemas, sino una serie de
medidas aterrizadas en formas de artículos y proposiciones que fueron
agrupadas en dos proyectos de ley sustantivos.

53
Impacto
Como fue mencionado, el primer resultado de la comisión fue lograr la
aprobación de los dos nuevos órganos que dirigirían el proceso electoral a
comienzos del 2019: el Consejo Nacional Electoral y el Tribunal de Justicia
Electoral (Funes, 2019; El País, 2019). Siguiendo con lo propuesto por la misión,
la reforma constitucional que instauró a ambos órganos se apoyó en las
recomendaciones brindadas por ella y procuró una división entre jurisdicción,
a cargo del Tribunal de Justicia Electoral, y las labores políticas y
administrativas, encomendadas al Consejo Nacional Electoral (Funes, 2019).
Asimismo, la reforma constitucional también se basó en el informe de la OEA
para asegurar la actualización del Registro Nacional de Personas. Esto se vio
plasmado en encomendar la dirección de esta dependencia a funcionarios
especializados e independientes, procurar un nuevo padrón electoral
actualizado, y establecer un sistema de registro para las personas fallecidas
con el fin de evitar la trashumancia (El País, 2019; La Tribuna, 2020).
Así las cosas, esta reforma constitucional representa la adopción del primer
punto de propuestas originales de la comisión de 2018, evidenciándose el
papel fundamental que tuvo tal informe para lograrlo. Por consiguiente,
puede argumentarse que la comisión fue exitosa en lograr parcialmente la
aprobación de su primer grupo de temas, aunque todavía restaba en dicha
reforma el establecer las competencias específicas de los órganos.
Sin embargo, hasta aquí llega el impacto de la comisión de reforma de la OEA
que fue encargada desde hace dos años. Puntualmente, porque hasta la fecha
no ha sido aprobada la nueva ley de reforma electoral que contenía el resto
de los puntos que habían sido tratados por la misión electoral, estando dicha
ley todavía en discusión (Mejía, 2020). Empero, pareciera que tal proyecto está
siguiendo parcialmente la serie de recomendaciones generales realizadas.
Ejemplos de esto es la aprobación relativa de la regulación de las firmas
encuestadoras y de la publicidad y de la delimitación temporal de sus
resultados (La Tribuna, 2020), y los principios de democracia interna dentro
de los partidos (Ordóñez Baca, 2020). No obstante, aún quedan por aprobar
más de 100 artículos, con lo que rastrear el verdadero impacto de las reformas
planteadas por la comisión es todavía difícil.

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