gfhfg

1. MINISTERUL EDUCAŢIEI
AL REPUBLICII MOLDOVA
UNIVERSITATEA DE STAT „ALECU RUSSO” DIN BALŢI
CATEDRA DE DREPT
SUPORT DE CURS
LA UNITATEA DE CURS:
ŞTIINŢA ADMINISTRAŢIEI
Domeniul de formare profesională la ciclul I
Denumirea specialităţii: Administraţie publică
Platforma MOODLE: http://cursuri.fd.md
Autor: Vl. Rusu
BĂLŢI, 2014

2. CUPRINS:
1.Noţiunea şi definiţia ştiinţei administraţiei.....................................................................................................................5
2.Evoluţia Ştiinţei administraţiei........................................................................................................................................6
3.Principiile Ştiinţei Administraţiei.....................................................................................................................................6
4.Finalitatea şi necesitatea ştiinţei administraţiei .............................................................................................................7
5.Conţinutul ştiinţei administraţiei.....................................................................................................................................7
6. Relaţia ştiinţei administrative cu celelalte ştiinţe...........................................................................................................9
7.Spaţiul de activitate specific administraţiei.....................................................................................................................9
8.Administraţia ca obiect de studiu..................................................................................................................................10
9.Caracteristica generala a modelelor administrative......................................................................................................11
10.Relaţie economie - administraţie publică în modelul liberal.......................................................................................14
11.Concepţia liberală privind relaţia administraţiei cu politica........................................................................................14
12. Concepţia liberală cu privire la relaţiile din interiorul administraţiei..........................................................................15
13.Modelul weberian.......................................................................................................................................................16
14.Metode noi de analiză în cercetarea administraţiei publice........................................................................................17
15.Modelul neoliberal......................................................................................................................................................19
16.Definirea administraţiei...............................................................................................................................................20
17. Administraţia – tip de activitate umană.....................................................................................................................21
18.Administraţia ca structură sau organizare ..................................................................................................................21
19.Administraţia ca instituţie...........................................................................................................................................22
20.Caracteristicile administraţiei publice actuale.............................................................................................................23
21. Funcţiile administraţiei publice..................................................................................................................................24
22.Atribuţiile administraţiei publice.................................................................................................................................24
23.Sarcinile Administraţiei publice centrale şi locale .......................................................................................................25
24. Clasificarea sarcinilor administraţiei publice..............................................................................................................26
25.Probleme teoretice privind structura administraţiei...................................................................................................27
26.Probleme practice privind structura administraţiei.....................................................................................................28
27.Conceptul de sistem administrativ public şi componentele sale.................................................................................29
28.Birocraţia.....................................................................................................................................................................29
2

3. 29.Tehnocraţia.................................................................................................................................................................29
30.Tehno-birocraţia .........................................................................................................................................................30
31.Factorii care influenţează organizarea şi funcţionarea sistemelor administrative. Noţiuni introductive....................30
32.Factorii endogeni de permanenţă...............................................................................................................................30
33.Factorii endogeni de evoluţie......................................................................................................................................30
34.Factorii exogeni de permanenţă..................................................................................................................................31
35.Factorii exogeni de evoluţie........................................................................................................................................31
36.Principii de organizare şi funcţionare ale sistemelor administrative..........................................................................32
37.Omogenitate sau eterogenitate..................................................................................................................................32
38.Ierarhie sau participare...............................................................................................................................................33
39.Relaţia dintre puterea publică şi organizare ...............................................................................................................34
40.Administraţia şi regimurile politice..............................................................................................................................35
41.Administraţia în regimurile democratice.....................................................................................................................35
42.Administraţia în regimul totalitar şi autoritar..............................................................................................................36
43.Sistemul de partide şi administraţia............................................................................................................................36
44.Administraţia în cazul partidului unic..........................................................................................................................36
45.Administraţia în cazul pluralismului de partide...........................................................................................................37
46.Administraţia politizată în cazul pluralismului de partide...........................................................................................37
47.Administraţia neutră în cazul pluralismului de partide................................................................................................37
48.Structura de stat şi administraţia................................................................................................................................38
49.Relaţiile administraţiei cu puterea politică..................................................................................................................39
50.Administraţia şi grupurile social organizate.................................................................................................................40
51.Structurile administraţiei publice................................................................................................................................40
52.Structura funcţionala a administraţie publice.............................................................................................................40
53.Structura teritoriala a administraţiei publice...............................................................................................................41
54.Tipuri de regimuri administrative................................................................................................................................41
55.Regimul centralizat......................................................................................................................................................41
56.Regimul autonomiei locale..........................................................................................................................................41
57.Regimul descentralizat................................................................................................................................................42
58.Regimul desconcentrat................................................................................................................................................43
3

4. 59.Administraţia publica şi separaţia puterilor în stat......................................................................................................43
60.Dimensiunile sociale ale administraţiei.......................................................................................................................44
4

5. 1. Noţiunea şi definiţia ştiinţei administraţiei
Ştiinţa administraţiei cercetează în totalitate, activitatea şi structura Administraţiei Statului în sensul
îmbunătăţirii acestora urmărind îndeplinirea optimă a sarcinilor sale, cu satisfacerea intereselor generale şi
apărarea intereselor personale legitime ale oamenilor. Prezentarea sintetică a principalelor concepţii privind
ştiinţa administraţiei are drept scop mai buna înţelegere a obiectului şi importanţei acestei ştiinţe, în condiţiile
amplificării rolului pe care administraţia publică îl are ca principal instrument de edificare a statului de drept.
Din această definiţie rezultă în mod explicit scopul ştiinţei administra iei şi în mod implicit natura cercetărilorț
sale pluridisciplinare şi interdisciplinare1
.
În ceia ce priveşte caracterul de pluridisciplinaritate, acesta se bazează pe argumentul că studiul administraţiei
publice nu se poate reduce la acela al dreptului care trebuie să-i guverneze organizarea şi funcţionarea.
Aceasta se argumentează în special pe dezvoltarea rapidă a administraţiei economice.
La etapa actuală, trebuie să constatăm un fenomen de necorelare, de dezadaptare a dreptului care se aplică în
cazul relaţiilor dintre administraţie şi agenţii săi sau cei administraţi şi trebuie să recunoaştem că segmente
importante ale dreptului devin inaplicabile deoarece ele sunt rămase în urmă în ceea ce priveşte evoluţia
moravurilor, a obiceiurilor şi relaţiilor sociale: astfel, Francois Gazier a putut semnala de exemplu "Juristul -
dacă el este numai jurist - este, cu siguranţă neputincios în a da socoteală asupra fenomenului administrativ"2
,
iar acest lucru nu trebuie să ne mire. Aşa după cum am mai arătat, dreptul administrativ este, indiscutabil, o
componentă esenţială a oricărei cercetări asupra administraţiei dar, de asemenea şi ştiinţa politică pentru că
administraţia este supusă puterii politice şi pentru că ea este instrumentul acesteia însărcinată a realiza
scopurile sociale ale comunităţii. Avînd în vedere că administraţia este un fenomen social care trebuie înţeles
în cadrul mediului său, o altă componentă a cercetării asupra administraţiei este sociologia. Economia este o
componentă obligatorie deoarece administraţia este în acelaşi timp factor şi miză a sistemului economic.
Psihologia, deoarece ea este esenţială în înţelegerea relaţiilor dintre agenţii publici şi dintre cei administraţi şi
agenţi, istoria şi demografia, ştiinţa finanţelor publice, ergonomia şi multe alte discipline ştiinţifice sunt
indispensabile în analiza profundă şi competentă a fenomenului administrativ. Din cele relatate rezulta
caracterul pluridisciplinar al administra iei publice.ț
Interdisciplinaritatea în cercetarea administrativă are ca bază, explorarea zonelor de frontieră, a acelor zone
în care o ştiinţă, singură, este neputincioasă să facă lumină.
Zonele de frontieră unde cercetarea administrativă poate, cel mai bine, să beneficieze de interdisciplinaritate,
sunt numeroase. Prin tradiţie, ele fac obiectul cercetărilor monodisciplinare autonome, dar zonele de frontieră
rămîn în mare măsură neexplorate. Spre exemplu, domeniul funcţiunii publice: statutul său juridic este
binecunoscut, dar mai puţin bine statutul său social şi de loc economia sa. De asemenea, este practic de
neimaginat să se dezvolte cercetări strict monodisciplinare în domeniile planificării, urbanismului şi mediului,
deoarece nu ar satisface analize exclusiv juridice sau economice sau numai sociologice. De altfel, mai ales
orice sector al administraţiei economice necesită abordarea într-un mod interdisciplinar.
Precizarea obiectului de cercetare al ştiinţei administraţiei ne obligă să reamintim că noţiunea de administraţie
are mai multe sensuri, dintre care în preocuparea noastră stă administraţia publică. Aşadar, obiectul de
cercetare al acestei ştiinţe este tocmai studierea administraţiei publice, în ansamblul său, cu toate implicaţiile,
relaţiile şi corelaţiile acesteia cu celelalte elemente ale sistemului social.
Faţă de succintele observaţii de mai sus, considerăm că putem defini ştiinţa administraţiei drept o ştiinţă
social-politică, care are drept obiect studierea globală a activităţii administrative a statului şi a
colectivităţilor locale, cu toate implicaţiile, relaţiile şi corelaţiile acesteia cu celelalte elemente ale sistemului
social, în vederea eficientizării ei, cu scopul realizării în condiţii optime a funcţiilor ce le are în cadrul
sistemului social-global3
.
1 Oroceanu p. 79
2 G.Timsit, Theorie de I'administration, Economica, Paris, 1986, p. 21.
3 I Alexandru p. 99-106
5

6. 2. Evoluţia Ştiinţei administra ieiț
Deşi începuturile sale sunt mai îndepărtate şi s-au consemnat în sudul Asiei, China şi Egipt, administraţia
publică în ipostaza de ştiinţă s-a cristalizat în secolul al XVII-lea, când unii profesori din Germania şi Austria
au ţinut studenţilor, la universităţile germane, cursuri privind ştiinţele camerale. În limba germană,
“Kameralien” se traduce prin “ştiinţa administraţiei” şi cuvântul provine din limba latină – “camera” care
înseamnă “cameră”, cu sens de instituţie financiară. La început, ştiinţele camerale au studiat administraţia
finanţelor publice, dar ulterior, ele au cuprins întreaga administraţie a statului, independent de normele
juridice care o reglementau.
Dintre cameralişti s-a distins în mod deosebit, Lorenz von Stein (1815-1890) care a studiat instituţiile
administrative în complexitatea lor şi a cărui operă principală poartă titlul “Teoria administraţiei”.
O concepţie care a exercitat o mare influenţă în doctrina administrativă este cea care consideră ştiinţa
administraţiei ca o ştiinţă a administrării (conducerii) întreprinderilor. Explicaţia constă în faptul că, în
vorbirea curentă, se face o analogie între noţiunile de administrare şi conducere. Această concepţie a fost
cunoscută sub numele de “FAYOLISM”, după numele autorului ei – Henry Fayol (1841-1925).
Într-o altă concepţie, ştiinţa administraţiei a fost considerată ca având un caracter tehnic. Acestă opinie s-a
dezvoltat în S.U.A. şi aparţine lui Frederic Winslow Taylor (1856-1915), care este considerat întemeietorul
organizării ştiinţifice a muncii.
Trecutul ştiinţei administraţiei este marcat de o adevărată ceartă, asupra existenţei uneia sau mai multor ştiinţe
administrative. Se vorbea, atunci, despre "lupta pentru o ştiinţă a administraţiei".
Una din cele mai vechi denumiri ale disciplinei este aceea cunoscuta sub forma de ştiinţe administrative.
Aceşti termeni tradiţionali reflectă concepţia acelor autori care considerau că disciplina în cauză ar constitui
obiectul de cercetare al unei serii de ştiinţe diferite - tehnice, descriptive - independente una faţă de alta.
Pluralul poate fi utilizat pentru un ansamblu de ştiinţe care nu îşi pierd autonomia, dar care pot fi astfel
clasificate, din cauza înrudirii ce le caracterizează, de exemplu: ştiinţe naturale, ştiinţe sociale sau ştiinţe
umaniste.
Discuţiile purtate începând din secolul al XlX-lea şi până la jumătatea secolului al XX-lea cu privire la
autonomia ştiinţei administraţiei au rămas de domeniul trecutului. În epoca contemporană, existenţa,
importanţă şi autonomia ştiinţei administraţiei sunt unanim recunoscute.
3. Principiile Ştiinţei Administraţiei
În ceea ce priveşte posibilitatea de a se formula principii proprii ştiinţei administraţiei, se poate aprecia că
studiile efectuate pînă în prezent permit descifrarea unor principii care constituie în acelaşi timp instrumente
specifice de cercetare în acest domeniu şi care, alături de obiectul şi metodele amintite, sunt în măsură, să
determine particularizarea, autonomia ştiinţei administraţiei în raport cu celelalte ştiinţe sociale. Astfel,
doctrina de specialitate desprinde două mari categorii de principii: principii generale şi principii speciale.
Principiile generale sau fundamentale, sunt: principiul suveranităţii naţionale, separaţia puterilor statului,
principiul supremaţiei Constituţiei sau al legalităţii, publicitatea actelor normative. La acestea se mai pot
adăuga:
Principii speciale, specifice administraţiei publice, implicit ştiinţei administraţiei:
- organizarea şi conducerea unitară constituie un principiu special, care atrage atenţia asupra necesităţii
evitării tendinţelor divergente ce se pot manifesta în ceea ce priveşte organizarea şi conducerea administraţiei
publice;
- autonomia de organizare, principiu generat de caracterul autoreglabil al structurilor sociale, se armonizează
cu organizarea unitară, permiţînd, în acelaşi timp, o autonomie relativă a elementelor componente ale
sistemului autorităţilor administraţiei publice;
6

7. - adaptabilitatea organizării şi funcţionării administraţiei publice constituie un principiu special, care trebuie
avut în vedere la studierea acestui domeniu. Adaptabilitatea în condiţiile unei stabilităţi relative, permite
administraţiei publice să răspundă prompt şi eficient comenzilor sociale permanent dinamice. Adaptabilitatea,
flexibilitatea administraţiei permite realizarea în bune condiţiuni a funcţiilor acesteia;
- simplificarea şi raţionalizarea structurilor organizatorice şi funcţionale ale administraţiei publice constituie
un principiu care stă la baza efectuării unor studii ce urmăresc ameliorarea raportului între cheltuielile ce se
fac şi rezultatul activităţilor administrative ale statului, sau ale colectivităţilor locale. Cu alte cuvinte,
necesitatea creşterii permanente a eficacităţii administraţiei publice. În lumina acestui principiu, se urmăreşte
construirea unor structuri administrative suple, cu un număr cît mai redus de posturi şi niveluri ierarhice, care
să răspundă operativ şi de bună calitate sarcinilor pe care le au. Simplificarea şi raţionalizarea nu trebuie să
constituie un scop în sine şi nu este de dorit a se realiza decît în limita asigurării unei calităţi corespunzătoare
a serviciilor prestate de administraţia publică;
- perfecţionarea stilului, a metodelor şi tehnicilor, atît la nivel de comandă, cît şi de execuţie. Acest imperativ
al societăţii moderne constituie un principiu important al administraţiei publice, al ştiinţei administraţiei,
chemată să găsească, în acest sens, soluţiile corespunzătoare.
4. Finalitatea şi necesitatea ştiinţei administraţiei
Ştiinţa administraţiei are un scop pragmatic ce constă în îmbunătăţirea activităţii şi structurii Administraţiei.
Se studiază funcţiunile de prevedere, organizare, conducere, coordonare şi control din cadrul organizaţiilor
administrative, pentru îmbunătăţirea activităţii lor interioare şi exterioare şi lichidarea formalismelor
nefolositoare şi a birocraţiei exagerate. Prin cercetările din ştiinţa administraţiei se urmăreşte găsirea celor mai
adecvate soluţii, în scopul satisfacerii operative a intereselor generale în concordanţă cu interesele personale
ale oamenilor.
De aceea, în această disciplină ştiinţifică se studiază ce este Administraţia, ce ar trebui să fie şi ceea ce va fi.
Scopul în ştiinţa administraţiei este ca, printr-o activitate şi structură raţională şi eficientă a aparatului
administrativ şi prin utilizarea unor criterii, reguli, principii şi metode ştiinţifice, să se folosească resurse
umane, materiale şi financiare minime, realizându-se un randament maxima Totodată, prin cercetările
efectuate în ştiinţa administraţiei, ca disciplinai social-politică, se ajută funcţia legiuitoare a statului prin
propuneri de lege ferenda, urmărindu-se îmbunătăţirea actelor normative referitoare la Administraţie, în
concordanţă cu necontenita evoluţie socială precum şi progresul ştiinţific şi tehnic4
.
Progresul social, politic, juridic, economic şi cultural-ştiinţific al unui Stai este determinat în mare măsură de
calitatea Administraţiei sale. Dar o îmbunătăţire substanţială a Administraţiei nu se poate realiza decât dacă se
fundamentează pe cercetări ştiinţifice. Prin aplicarea criteriilor, regulilor şi principiilor ştiinţifice,
Administraţia poate face faţă cerinţelor tot mai complexe ale Societăţii în plină transformare. De aici rezultă
cerinţa unei necontenite îmbunătăţiri a Administraţiei, astfel încât necesitatea unei ştiinţe a administraţiei se
impune.
Omenirea a intrat într-o eră administrativă, care reprezintă trăsătura caracteristică a Societăţilor moderne,
considerată şi ca un fel de revoluţie în administraţie. Este adevărat că unele activităţi ale Administraţiei
publice sunt studiate de diferite ştiinţe sociale (umaniste). Întrucât aceste ştiinţe nu examinează activitatea şi
structura Administraţiei în întregul ei, ci în mod fragmentar, s-a impus concluzia utilităţii şi necesităţii ştiinţei
administraţiei. Această ştiinţă cercetează, în mod unitar, activitatea şi structura organelor Administraţiei în
ansamblu şi în totalitate, utilizând contribuţia tuturor ştiinţelor umaniste, în măsura în care una din temele sau
tehnicile lor, privesc Administraţia.
5. Conţinutul ştiinţei administraţiei.
4 Oroveanu . p. 78
7

8. Ştiinţa administraţiei este o disciplină tipică pentru perioada în care specializarea diferitelor ramuri ale
cunoaşterii şi adîncirea cercetărilor realizează prin îmbinarea unor rezultate obţinute de ştiinţe diferite care
anterior nu aveau legături între ele. Principiile ştiinţei administraţiei contribuie la constituirea normelor de
drept administrativ, iar principiile juridice, economice şi sociologice determină formularea şi aplicarea unor
reguli de administrare judicioase.
În conţinutul ştiinţei administraţiei se reflectă următorii factori ai activităţii administrative:
a) factorul ordine. Prin natura sa, Administraţia este chemată să asigure ordinea, anihilând, în acest scop,
toate cauzele care produc dezordine.
b) factorul stabilizator. În materie administrativă se urmăreşte asigurarea şi păstrarea continuităţii, fără însă
ca tendinţa spre stabilitate să frâneze dinamismul acţiunii şi adaptarea necontenită la modificările justificate de
evoluţie şi progres.
c) factorul raţional. Se urmăreşte în activitatea Administraţiei cooperarea umană raţională, fundamentată
pe logică. De aceea, în ştiinţa administraţiei urmează a se studia modalităţile de eliminare a exagerărilor
birocratice sau a unor practici administrative în dezacord cu principiile logicii.
d) factorul eficienţă. Este absolut necesar ca în ştiinţa administraţiei să se studieze procedeele prin care să
se realizeze eficienta în Administraţie, eficienţă care înseamnă raportul dintre rezultatele obţinute de pe urma
unei activităţi administrative şi consumul de resurse umane, materiale şi financiare pentru a înfăptui acea
activitate. Factorul eficienţă este condiţionat de factorul raţional şi aceşti doi factori alcătuiesc criteriile
esenţiale după care se apreciază valoarea şi utilitatea unei instituţii administrative, şi dacă ea îşi îndeplineşte
misiunea pentru care a fost înfiinţată sau dacă se impune reorganizarea sau chiar desfiinţarea ei.
e) factorul organizare. Este un secund domeniu de investigare în ştiinţa administraţiei, în care se studiază
modurile de organizare eficientă a aparatului administrativ. Cercetările în ştiinţa administraţiei cuprind
întreaga activitate a Administraţiei care urmează a se realiza raţional şi eficient. Punând accentul pe factorul
organizare, pe înfăptuirea sa raţională şi eficientă, ştiinţa administraţiei poate fi denumită logica administrării
sau Ştiinţa organizării administrative.
f) factorul conducere. Oferă un vast domeniu de cercetare în ştiinţa administraţiei. Pentru a se realiza o
conducere raţională şi eficientă este necesar ca ea să se înfăptuiască pe baze ştiinţifice. Dar conducătorului i se
mai cer, în plus, şi anumite însuşiri specifice acestei activităţi, cu obiectivul ca această activitate să devină o
artă, o ars administrandi.
g) factorul finalitate. Ştiinţa administraţiei mai poate fi denumită filozofia administraţiei sau sociologia
administraţiei, pentru că studiind multilateral Administraţia îşi propune ca scop îmbunătăţirea activităţii şi
structurii acesteia în interesul Societăţii. Or, această finalitate impune cercetarea, în fundamentul lor, a
cauzelor determinante ale acţiunii Administraţiei, care are misiunea satisfacerii interesului general al
colectivităţilor umane, dar si a interesului individual şi legitim al omului.
h) factorul centripet. Întrucât Administraţia urmăreşte să acţioneze în mod unitar, având, prin definiţie, un rol
de unificare. În conţinutul ştiinţei administraţiei se oglindeşte această trăsătură caracteristică. De exemplu,
fără îndrumări de la organele centrale de specialitate ale Administraţiei nu se poate asigura coordonarea
activităţilor de la organele locale din localităţile Ţârii şi de aceea se recomandă sistemul centralizării.
Toţi aceşti factori alcătuiesc conţinutul ştiinţei administraţiei şi sunt studiaţi pentru a se găsi soluţiile cele mai
adecvate în scopul unei bune organizări şi funcţionari a Administraţiei. În acest cadru, în ştiinţa administraţiei
se cercetează şi unele probleme care aparent sunt de o mai mică însemnătate, ca de exemplu, acelea în materie
de tehnică administrativă sau metodele de organizare a birourilor etc. Într-adevăr, este necesar să se
urmărească organizarea raţională şi eficientă, în cele mai modeste compartimente de activitate, deoarece a fost
depăşită vechea mentalitate a funcţionarilor care considerau că activitatea în Administraţie constă în aplicarea
legilor şi a dreptului administrativ şi nu concepeau să se ocupe de probleme minore precum formatul hârtiei
unui formular tip, sau de felul în care o lucrare trebuie să circule de la un birou la altul.
8

9. 6. Relaţia ştiinţei administrative cu celelalte ştiinţe
Referindu-ne la relaţiile dintre ştiinţa administraţiei şi celelalte discipline ştiinţifice, ne propunem să
prezentăm în primul rînd legătura ce există între ştiinţa administraţiei şi dreptul administrativ, pe de o parte,
precum şi între ştiinţa administraţiei şi management.
Relaţiile dintre ştiinţa administraţiei şi dreptul administrativ se bazează atît pe autonomia acestor două
discipline ştiinţifice, cît şi pe imperativul utilizării ambelor în studiul fenomenului administrativ. Dreptul
administrativ studiază totalitatea normelor juridice prevăzute în Constituţie, alte legi sau acte normative din
domeniul administraţiei publice, Ştiinţa administraţiei, la rîndul său, studiază administra ia publica sub aspectț
complex, în vederea optimizării administraţiei publice, atît sub aspect normativ (ceia ce e caracteristic
dreptului administrativ în special) cît şi sub alte aspecte, economice, culturale, sociale s.a.
Avînd un obiect comun - administraţia publică - dar metode şi principii sensibil diferite, ambele trebuie să
colaboreze în studierea completă, globală, a fenomenologiei administrative.
Este de remarcat însă că legalitatea(specifica dreptului administrativ) nu se contrapune acţiunii
eficiente(specifica Ştiinţei administraţiei) ci, dimpotrivă, respectarea legii este o condiţie a obţinerii eficienţei
economice şi sociale. Studiile efectuate pînă în prezent, practica politico-administrativă demonstrează nu
numai că legalitatea şi eficienţa nu sunt incompatibile ci, mai mult, că ele se intercondiţionează reciproc.
Relaţiile dintre ştiinţa administraţiei şi management sunt de tipul relaţiilor parte-întreg sau specie-gen. Dacă
managementul general se conturează a fi ştiinţa care se ocupă cu studierea şi descifrarea regulilor generale de
conducere eficientă a unui sistem social, ştiinţa administraţiei ne apare ca o ramură a acestuia, care are drept
obiect studierea unui singur element al sistemului social (bineînţeles în strînsă legătură cu celelalte), şi anume
administraţia publică. Această observaţie determină să remarcăm existenţa unor asemănări, dar şi a unor
diferenţe între cele două discipline, ceea ce ne argumentează în plus afirmaţia că ştiinţa administraţiei poate fi
considerată o ştiinţă autonomă.
O legătură strînsă există între politologie şi ştiinţa administraţiei. Aceste legături, practice şi teoretice, sunt
determinate de poziţia de subordonare pe care o are administraţia publică faţă de puterea politică. În acelaşi
timp, trebuie subliniată şi deosebirea dintre ele, deoarece între politologie, care studiază forţele politice,
instituţiile politice propriu-zise şi ştiinţa administraţiei, care studiază structurile organizatorice şi funcţionale
ale administraţiei, există o delimitare care, chiar dacă nu poate fi realizată riguros, justifică autonomia celor
două ştiinţe, permiţînd fiecăreia un larg cîmp de cercetare58
.
Între ştiinţa administraţiei şi sociologie există, de asemenea, o legătură foarte strînsă, determinată de
imposibilitatea existenţei administraţiei în afara mediului social. Aşa după cum am mai arătat, mediul social
exercită o influenţă hotărîtoare asupra administraţiei.
Pornind tocmai de la această legătură, se pune problema necesităţii creării unei sociologii şi a unei psihologii a
administraţiei, aşa cum există o sociologie urbană, o sociologie rurală sau o sociologie juridică. Pentru ştiinţa
administraţiei legăturile cu sociologia sunt determinante, deoarece, pentru a putea cunoaşte fenomenul
administrativ în profunzime, este necesar a vedea cum mediul social reacţionează în raport cu acesta. De
aceea, ştiinţa administraţiei nu se poate lipsi de rezultatele cercetărilor ce se fac de sociologia politică,
sociologia economică sau sociologia muncii.
Nu putem încheia acest sens fără a preciza că ştiinţa administraţiei are strînse relaţii şi cu celelalte ştiinţe
sociale care studiază segmente ale mecanismului administrativ prin unghiul de vedere specific lor. Astfel,
amintim legăturile ştiinţei administraţiei cu psihologia (psihologia muncii, resurse umane, ergonomie),
demografia, etnologia, economia, istoria, geografia etc.
7. Spaţiul de activitate specific administraţiei
Constituirea unui spaţiu administrativ separat este rezultatul unui proces îndelungat, în două etape: de diviziune şi
autonomie. Naşterea administraţiei este legată, mai întâi, de fenomenul diviziunii sociale, prin intermediul căruia,
9

10. societatea, până atunci unificată şi omogenă, devine stratificată şi eterogenă. Această diviziune socială se realizează prin
următoarele etape:5
 specializarea activităţilor şi a misiunilor sociale (diviziunea muncii şi a funcţiilor);
 disocierea între diferitele dispoziţii cu caracter normativ care asigurau integrarea socială (religie, morală, drept);
 formarea de subansamble, de grupuri parţiale, de instituţii, fiecare având propria logică de funcţionare;
Ca rezultat al acestui fenomen au apărut doua categorii sociale de bază: conducătorii şi conduşii.
Diviziunea socială s-a finalizat prin desprinderea din ansamblul instituţiilor, a unei entităţi specializate investită cu
putere de constrângere asupra membrilor colectivităţii. În felul acesta, asistăm la emergenţa spaţiului politico-
administrativ, clădit în principal pe ordine, simbol al unităţii sociale şi instrument de coerciţie.
Totuşi la început, acest spaţiu nu s-a diferenţiat, decât într-o mică măsură, de celelalte structuri sociale. Deosebirile s-au
putut constata, atât pe continentul european, în care funcţiile administrative reprezentau o prelungire a puterii sociale,
cât şi în afara Europei; astfel, în S.U.A., se constituise o castă a birocraţilor, care domina ansamblul societăţii şi
superviza integritatea raporturilor sociale. La aceasta etapa a dezvoltării sociale nu putem vorbi despre o administraţie
publică în sensul actual a acesteia, dar constatăm doar un fenomen administrativ.
Odată cu apariţia statelor moderne, spaţiul administrativ a devenit autonom, iar sarcinile administrative au fost
încredinţate unor profesionişti ai noului domeniu, remuneraţi pentru efortul lor şi desprinşi de mijloacele de producţie.
Apariţia pe scara istoriei a spaţiului administrativ marchează trecerea de la societatea primitivă la cea de tip statal.
Societatea primitivă nu a avut un aparat specializat de dominaţie, investit cu putere de coerciţie, deoarece relaţiile dintre
membrii colectivităţii erau solidare şi plasate pe baze egalitariste. Şi societatea primitivă a cunoscut “postura” de şef, dar
poziţia acestuia nu-i conferea nici o autoritate particulară în societate şi nu reprezenta un loc al puterii. Ales în funcţie de
priceperea sa şi mai ales de calităţile sale de războinic, şeful îndeplinea o funcţie tehnică, care excludea ideea de
coerciţie.
“Însărcinat cu menţinerea păcii sociale şi rezolvarea conflictelor interne, el nu dispune în munca sa de decât de
prestigiul personal şi de propriul cuvânt, care nu are tăria legii. Cuvântul şefului nu reprezintă un semn sau un act de
putere […] . Şeful este un conducător fără putere, aflat în serviciul societăţii, dar nu reprezintă o figură proeminentă.” 6
În societatea modernă apare o relaţie fundamentală de opoziţie între cei care conduc şi cei conduşi, proces ilustrat de
crearea spaţiului politico-administrativ separat. Raporturile de dominare creează la toate nivelurile o inegalitate
materializată prin redistribuirea produsului creat; oamenii produc, nu numai pentru ei înşişi, ci şi pentru alţii, fără a
primi o contraprestaţie, în schimb.
Societatea modernă cunoaşte în acelaşi timp, două tipuri de dominaţie:
 raporturi de dominare politică, caracterizate de apariţia unei puteri de constrângere şi concentrarea sa în mâinile
guvernanţilor;
 raporturi de dominare economică, apărute în procesul de creare şi repartiţie a produsului naţional.
Sunt asigurate astfel, atributele de putere şi ordine, considerate “simboluri ale noţiunii de stat. Rolul şi funcţiile sale nu
sunt definite prin intermediul pieţei. El dispune de o totală autoritate în acest domeniu”7
. Pentru a-şi realiza obiectivele,
statul elaborează legi, coordonează opţiunile individuale, impune o organizare socială coerentă, ierarhizează anumite
funcţiuni şi atribuie putere de decizie reprezentanţilor săi direcţi din administraţia publică.
8. Administraţia ca obiect de studiu
Studiile efectuate până în prezent asupra administraţiei pornesc de la diverse puncte de vedere:
•cel juridic;
•cel managerial, care urmăreşte eficienţa administraţiei;
•cel politic.
•Abordarea juridică este preocupată de garanţia acordată cetăţeanului faţă de arbitrariul puterii publice şi studiază,
în primul rând, relaţiile juridice. Ea constă, în principal, în dreptul administrativ, care studiază administraţia publică
din Europa, aproape în exclusivitate, după revoluţia franceză.
•Abordarea managerială orientată spre obţinerea eficienţei organizaţiilor publice îşi are originea în studiile nord-
americane, care pornesc de la consideraţia comună a organizaţiilor publice şi a celor private.
•Abordarea politică consideră administraţia că un element al sistemelor politice. În zilele noastre este vorba de o
noutate deoarece această abordare, deşi a existat în Europa înainte de Revoluţia franceză, s-a pierdut apoi datorită
dominării punctului de vedere juridic.
Toate aceste abordări au avut o contribuţie deosebită, deşi trebuie să se ţină cont de faptul nu este vorba de a le integra
într-o viziune unică, deoarece, în general, aceste abordări se ignoră reciproc.
5 Chevalier, J. – Science administrative; Presses Universitaires de France; Paris; 1986; p.125
6 Chevalier, J. – op. cit.; p.127
7 Pondaven, C. – Économie des Administrations Publiques Edition Cujas; Paris; 1995; p.72
10

11. De-a lungul timpului, administraţia publică a făcut obiectul de studiu al mai multor discipline: drept, ştiinţe
economice, sociologie, psihologie, istorie, ştiinţa politică care, împreună, alcătuiesc corpul ştiinţelor administrative,
adică acele ştiinţe sociale care au că punct de plecare administraţia.
La origine, studiul administraţiei publice se baza pe patru piloni:
• Primul, reprezentat de dreptul administrativ este cel care, în ciuda anilor, a rămas întotdeauna autonom,
constituind o poartă de intrare imperativă a ştiinţei administrative.
• Cel de-al doilea pilon pleacă de la sociologul german Max Weber, ale cărui principale studii aveau în vedere
legitimitatea şi rolul birocraţiei. Această ramură va conduce:
- pe de o parte, la analiza comparată a administraţiilor;
- pe de altă parte la ştiinţa comportamentului indivizilor ce constituie aceste organizaţii.
• Cel de-al treilea pilon pleacă de la Taylor şi s-a diversificat cel mai mult. Acest inginer american a fost
promotorul organizării ştiinţifice a muncii (OSM) care urmărea specializarea şi suprimarea gesturilor inutile prin
intermediul studiilor, „timpilor şi mişcărilor”. Acest curent a fost urmat de un studiu mai gestionar şi economic al
administraţiei, care a ajuns la managementul public.
• Ultimul pilon a fost inaugurat de către Thomas Woadrow Wilson, care a fost ales preşedinte al SUA (1912 –
1919) şi care era profesor de ştiinţe politice la Universitatea Princeton. Într-un articol din 1887 el sugera introducerea
unor metode de administrare ştiinţifică în cadrul administraţiei publice. Scopul său era acela de a limita abuzurile
patronatului care erau percepute ca o frână în calea calităţii şi eficienţei. Această abordare politică se va regăsi câteva
generaţii mai târziu în curentul specializat al analizei politicilor publice.
9. Caracteristica generala a modelelor administrative
Modelele administrative contribuie la proiectarea unei anumite imagini a administraţiei. În acest sens
modelele administrative presupun scheletul unei administraţii concrete existente la un moment dat într-un stat.
Ele reprezintă doar esenţa administraţiei ceia ce ne permite să înţelegem scopul, principiile de activitate,
riscurile unei administra ii concrete. Dacă se acceptă definirea lui Maurice Duverger a modelelor, „macheteț
destinate să explice fenomenele administrative”, fără îndoială, prima lor funcţie este una teoretică: „un model
este un obiect abstract formal, care îl ajută pe cercetător în înţelegerea obiectelor concrete, reale, în stabilirea
şi explicarea faptelor pe descoperirea raporturilor lor”.
Din cele relatate mai sus putem evidenţia doua sensuri a modelelor administrative:
1. Model administrativ a unui stat concret într-o anumită perioadă de timp;
2. Model administrativ teoretic care ne explica esenţa organizării şi funcţionalităţii unui stat modern.
În primul sens prin modelul administrativ al unui stat presupune totalitate de organe administrative organizate
într-un anumit mod avînd principiile sale specifice de activitate ce îl deosebesc de alte modele din alte state.
În cel deal doilea sens, modelele teoretice, împrumută de la liberalism, de la Fayol şi Taylor, de la Weber o
interpretare a faptelor o viziune a realităţii care influenţează orice analiză asupra administraţiei. Cele doua
modele teoretice clasice sunt: modelul liberal şi modelul weberian, modele care au inspirat - şi inspiră încă în
parte - întreaga gândire administrativă.
3. Modelul liberal. Noţiune şi caracteristică
Liberalismul este o doctrină politică i economică care proclamă principiul libertă ii politice i economice aș ț ș
indivizilor i se opune colectivismului, socialismului, etatismului i, în general, tuturor ideilor politice careș ș
pun interesele societă ii, statului sau na iunii înaintea individului. Individul i libertă ile sale constituieț ț ș ț
elementul central al întregii doctrine liberale.
Într-un sens strict, liberalismul, numit „clasic”, este un curent filosofic născut în Europa secolelor al XVII-lea
i al XVIII-lea, care pleacă de la ideea că fiecare fiin ă umană are, prin na tere, drepturi naturale pe care niciș ț ș
o putere nu le poate impieta i anume: dreptul la via ă, la libertate i la proprietate. Ca urmare, liberalii vor săș ț ș
limiteze prerogativele statului i ale altor forme de putere, oricare ar fi forma i modul lor de manifestare.ș ș
În sens larg, liberalismul proslăve te construirea unei societă i caracterizate prin: libertatea de gândire aș ț
indivizilor, domnia dreptului natural, liberul schimb de idei, economia de pia ă pe baza ini iativei private iț ț ș
un sistem transparent de guvernare, în care drepturile minorită ilor sunt garantate. Există mai multe curente deț
11

12. gândire liberală care se diferen iază într-un mod mai precis prin fundamentele lor filosofice, prin limiteleț
asignate statului i prin domeniul asupra căruia ele aplică principiul libertă ii.ș ț
Liberalism politic este doctrina care vizează reducerea puterilor Statului la protec ia drepturilor i libertă ilorț ș ț
individuale, opunându-se ideii de „Stat providen ial”. Indivizii sunt liberi să î i urmărească propriile intereseț ș
atât timp cât nu afectează drepturile i libertă ile celorlal i.ș ț ț
Modelul liberal al administraţiei publice cel mai des întâlnit în studiul de specialitate din ţări precum Franţa,
Marea Britanie, Germania, Italia, bazat pe regimul statului legal, în care administraţia nu este decât un
instrument al puterii legislative.
Specificul statului liberal constă în atribuirea acestuia elementele „statului-jandarm”. Statul este condus de
către o burghezie de proprietari selectaţi de societate ca fiind cei mai buni, în baza unor reguli de lupta
prestabilite. Acest grup social trebuie sa se perfecţioneze continuu, apărînduse cum poate contra asalturilor
noilor partide acaparatoare”. Acesta impune statului dinamism şi în acelaşi timp rolul de binefăcător şi nu
numai de jandarm. Tocmai despre asta este vorba în modul liberal al administraţiei nu numai despre o
protecţie contra dezordinilor, dar şi despre o contribuţie pozitivă la „dezvoltarea socială”.
Acest model, nu formează o teorie elaborată, ci la un anumit număr de trăsături administraţiei publice. Dintre
aceste caracteristici putem exemplifica:
1. Politizarea masiva a administraţiei publice, ce impune divizarea puterii executive în două categorii de
funcţii: guvernamentală şi administrativă
2. Politizarea administraţiei pe verticală impune modelului liberal o centralizare avansată
3. Supremaţia legii, care este strict respectată în realizarea intereselor sale de către indivizi. Menţinerea
ordinii prin lege înseamnă mai întâi menţinerea ordinii publice interne şi externe. Statul contribuie la
dezvoltarea socială şi, prin urmare, nu este numai jandarm, ci este şi binefăcător, supranumit statul paternalist.
Garant al menţinerii ordinii, statul trebuie să intervină pentru a ocroti libertatea indivizilor în diferite sectoare
ale vieţii - cu o singură categorie de mijloace de constrângere. Chiar şi pentru a contribui la dezvoltarea
socială. Constrângerea regulamentară, obişnuită sau fiscală, nu reflectă altceva decât puterea de injoncţiune a
statului.
12

13. Schematic modelul liberal poate fi reprezentat în felul următor:
Particularii constituie baza sistemului liberal de administraţie publică, deoarece anume libertatea indivizilor,
(particularilor) este punctul de pornire în constituirea şi funcţionalitatea sistemului statului.
1. Constituie procesul de formare a elitei politice în stat, în urma luptei politice ce se desfăşoară în baza
unor reguli prestabilite. Puterea politică îi aparţine poporului ce o realizează prin intermediul organelor sale
reprezentative(parlamentul în esen ă). Aceasta lupta permite selecţia stricta a persoanelor ce formează elitaț
politică. Astfel numai cei mia buni, liderii, pot ajunge la conducerea statului. O condiţie esenţială - este
existenţa unei economii capitaliste, bazate pe o concurenţă sănătoasă, deoarece criteriile de selecţie a liderilor
statului sunt preponderent economice.
2. Specificul modelului liberal este că Puterea politică este principală forţa în stat. Anume ea dictează
direcţia de dezvoltare a statului. Specificul acesteia este aspectul variabil al componenţei acesteia deoarece
libertatea determină schimbări esenţiale în societate care la rîndul său impun noi lideri politici.
3. Reprezintă influenţa enormă pe care o are puterea politică asupra puterii executive în stat. Deci
observăm o politizare a administraţiei publice, care îi dictează direcţiile de activitate.
4. După cum am mai spus specificul puterii executive în modelul liberal de administra ie publică esteț
politizarea acesteia, deci avem o subordonare a acesteia faţă de puterea politică. Cu toate acestea este şi o
separare dintre acestea dar care nu e foarte proeminentă. Acesta graniţă de separare difuză este compus din
categoria de funcţionari de demnitate publică (în schema la cifra 6). Acesta caracteristica a puterii executive a
determinat divizarea acestei în doua categorii de funcţii: guvernamentală(6) şi administrativă(7).
5. Funcţia guvernamentală a puterii executive are ca obiective stabilirea şi dezvoltarea politicilor
guvernamentale în toate domeniile vieţii sociale. Deci se referă în special la viitorul statului. Spre exemplu ce
politica economica, externă, militara va urma statul în următorii ani. Aceasta funcţie e realizată de funcţionarii
de demnitate publică, adică persoane selectate pe criterii politice, pe un termen limitat de obicei pe durata
mandatului parlamentului. Din aceasta categorie în principal fac parte miniştri.
6. Funcţia administrativă este cea dea doua componentă a puterii executive şi constă în activitatea de zi cu
zi a administraţie publice. Este realizată de funcţionari publici permanenţi, care obligatoriu sunt speciali ti înș
domeniu şi imparţiali politic în realizarea atribuţiilor sale.
13
PUTEREA
EXECUTIVĂ
PARTICULARII
FUNCŢIA
GUVERNAMENTALĂ
FUNCŢIA
ADMINISTRATIVĂ
PUTEREA
POLITICA,
PARLAMENTRUL
3
6
7
5
8
4
2
1
1
2
3
4
5
6
7

14. 7. Reprezintă centralizarea sistemului administrativ liberal. Astfel administraţie publică locală e
subordonată administraţiei publice centrale. Subordinarea se face atît pe criterii politice cît şi în baza ierarhiei
administrative.
10. Relaţie economie - administraţie publică în modelul liberal
Modelul liberal pur admite că statul poate juca un anumit rol economic, dar el îl limitează strict şi, mai ales,
nu recunoaşte în administraţie decât un instrument de putere publică, ale cărei intervenţii sunt exclusiv de
natură coercitivă. Principalele trăsături ale modelului liberal de administraţie este faptul că, economia este
subordonata administra iei, deoarece administraţia îi dictează regulile şi anumite limite, dar în acelaşi timpț
vedem şi o separare a administraţiei de economie. Dorind să ocrotească libertatea indivizilor contra
expansiunii statului şi în special administraţiei, modelul liberal admite totuşi că administraţia are misiuni
economice care, totuşi, sunt străine de competenţele cetăţenilor membri ai comunităţii politice, pe care
doctrina liberală o reduce cel mai adesea la indivizi. Făcând deosebirea între stat şi societate, liberalismul
separă, într-adevăr, persoana privată sau agentul economic - antreprenor sau salariat - de cetăţean, strict
investit cu competenţe politice.
11. Concepţia liberală privind relaţia administraţiei cu politica
Relaţia politicului cu administraţia publică în modelul liberal rezultă din principiul separaţiei puterilor în stat.
Toată demonstraţia lui Montesquieu urmăreşte „asigurarea libertăţii cetăţenilor furnizându-le, prin separarea
puterilor, garanţia că fiecare dintre puteri va fi exercitată în mod legal”. Problema este, deci, de a şti prin ce
mecanism instituţional înţelege Montesquieu să asigure libertatea cetăţenilor. Or, în opinia lui Carre de
Malberg, modul în care Montesquieu îşi prezintă teoria, implică faptul că se găsesc „în stat trei puteri
distincte, a căror reunire sau fascicol constituie puterea de stat totală dar care au un conţinut diferit şi care,
chiar prin acest fapt, îi apar ca egale, independente, autonome în raporturile lor unele cu altele”.
Interpretare absolută în ceea ce priveşte raporturile dintre autoritatea executivă şi cea legislativă, între care nu
trebuie să subziste „nicio relaţie, nici funcţională, nici organică”. Este o interpretare mitică a separării puteri-
lor deoarece, dacă este adevărat că Montesquieu prevăzuse existenţa garanţiilor, urmărind să protejeze
libertatea cetăţenilor şi să împiedice abuzul de putere, acestea nu puteau fi analizate din punctul de vedere al
unei repartiţii stricte a funcţiunilor între organe distincte, era vorba despre o problemă juridică privind
definirea legalităţii şi sferelor sale, ci despre o problemă politică a raporturilor de forţe între organele cert
distincte, dar nu absolut separate unele de altele.
Interpretarea liberală a relaţiei administraţiei cu politica aşa cum se poate degaja această literatură juridico-
administrativă se bazează pe două principii. Primul este principiul subordonării administraţiei faţă de politică.
Voinţa statului fiind cu necesitate una singură trebuie ca să se menţină - între autorităţile care deţin diferitele
puteri - o anumită coeziune fără care statul ar risca să fie hărţuit, divizat şi distrus prin presiunile opuse la care
ar fi supus. Este deci imposibil să se conceapă că nu există în stat decât puteri egale. Iată de ce, în orice stat
chiar şi în acelea în a cărei constituţie se spune că se bazează pe teoria lui Montesquieu şi urmăreşte o anumită
egalizare a puterilor, se va găsi în mod invariabil un organ suprem care să le domine pe toate celelalte şi care
să realizeze astfel unitatea statului. După cum afirmă Malberg, nu este vorba atât de separaţie, ci mai degrabă
de gradarea puterilor. Şi acest sistem este consacrat în dreptul pozitiv francez, un sistem în care organele de
stat exercită (...) aceeaşi putere în grade egale sau - dacă se preferă - funcţii asemănătoare cu o putere inegală”.
Ar exista deci o putere unică ce s-ar manifesta mai întâi prin acte de voinţă iniţială - puterea legislativă - şi s-
ar exercita la un grad inferior prin acte de executare a legilor - puterea executivă. Totuşi - după cum remarcă
Chardon - puterea legislativă, Parlamentul, este făcută pentru a controla administraţia unei ţări, nu pentru a
administra acea ţară. Rezultă de aici că „nu miniştrii sunt aceia care trebuie să fie responsabili de gestiunea
serviciilor publice în faţa Parlamentului: funcţionarii permanenţi trebuie să fie responsabili în faţa miniştrilor
de gestiunea acestor servicii şi miniştrii nu pot fi responsabili decât de controlul pe care ei îl exercită asupra
14
8

15. funcţionarilor permanenţi. Din textul de mai sus, dincolo de relaţia dintre ministru şi parlament (executiv-
legislativ), şi în acelaşi timp cu afirmarea subordonării funcţionarilor faţă de ministru, adică a administraţiei
faţă de politică, se desprinde de fapt un al doilea principiu esenţial al modelului liberal, recunoaşterea unei
distincţii - şi a unei separaţii - între două, mai degrabă decât între trei puteri. Fostei trinităţi - legislativ,
executiv, judiciar - i se substituie un dualism al politicului (înglobând parlament şi guvern) şi al
administrativului. De aici apere tentaţia, la liberali, de a recunoaşte existenţa unei funcţiuni guvernamentale
distincte de funcţiunea administrativă. O funcţiune guvernamentală în care s-ar recunoaşte acţiunea
Parlamentului şi Guvernului, respectiv a miniştrilor aflaţi sub controlul său şi o funcţiune administrativă care,
chiar dacă ambele sunt parţial asigurate de aceiaşi agenţi (confuzie organică relativă) trebuie, totuşi, să fie, pe
cât posibil separate în acţiunea lor: independenţa funcţională. De aici insistenţa liberalilor asupra necesităţii
distincţiei dintre funcţionarii politici şi funcţionarii permanenţi şi asupra limitării la maximum a numărului
acestor agenţi care cumulează funcţiuni.
12. Concepţia liberală cu privire la relaţiile din interiorul administraţiei
Cea de a treia relaţie fundamentală a modelului liberal este aceea pe care o întreţine administraţia cu ea însăşi:
problema centralizării sau descentralizării, adică repartizarea puterilor între administraţiile centrale şi
teritoriale. În esenţă, la prima etapă a modelul liberal se prezenta sub o centralizare administrativă.
Cum să garantezi libertatea cetăţenilor fără a renunţa la egalitatea care domneşte între ei? Răspunsul, după
Tocqueville, este că trebuie să constituie asociaţii de cetăţeni, asociaţii politice, industriale, comerciale sau
chiar ştiinţifice literare şi că „s-ar obţine în acest mod mai multe avantaje mari ale aristocraţiei fără injustiţii şi
fără pericole. O asociaţie (... ) este un cetăţean luminat şi puternic care n-ar putea funcţiona în umbră şi care,
apărându-şi drepturile sale particulare contra cerinţelor puterii, salvează libertăţile comune". Dintre toate
aceste asociaţii, asociaţiile comunale sunt acelea care, prin prezenţa lor, pot să asigure cel mai bine libertatea
indivizilor. „In comună rezidă forţa popoarelor libere. lnstituţiile comunale sunt pentru libertate ceea ce şcolile
primare sunt pentru ştiinţă; ele o pun la îndemâna poporului; ele o fac să deprindă gustul vieţii paşnice şi o
obişnuiesc să se servească de ea".
In opinia lui Tocqueville, administraţia liberală ar trebui să fie descentralizată cu toate că modelul liberal de
administraţie are o cu totul altă imagine. Astfel reamintim că la Macarel, Vivien, Aucoc, Dupont-White, autori
care formează imaginea administraţiei secolului al XlX-lea şi ale căror învăţăminte şi principii au fost reluate
şi dezvoltate de mai multe facultăţi de drept de-a lungul primei jumătăţi a secolului al XIX-lea dezvoltă, din
contră, o altă viziune şi anume aceea a centralizării, mai exact a centralizării controlate, fără excese. Spuneam
că liberalismul este „o doctrină a libertăţii în ordine”, de aceea apărea în viziunea acestor autori drept mijlocul
de a evita dezordinea: nu există naţiune - afirmă Vivien - unde centralizarea să nu se găsească într-un grad
oarecare, „căci absenţa oricărei centralizări ar conduce la anarhie. Asupra acestui aspect insistă şi Macarel,
care atribuie acestui sistem de centralizare „a cărui simplitate este remarcabilă (...), promptitudinea şi
siguranţa acţiunii administrative şi cu ea ordinea, regularitatea, armonia şi unitatea ansamblului". Invocându-l
în sprijinul centralizării pe Tocqueville însuşi, Aucoc, care constată că centralizarea constituie una dintre
bazele esenţiale ale organizării administrative politice şi juridice a Franţei, refuză să abandoneze, să lase
colectivităţilor locale gestiunea propriilor lor interese: „aceasta ar compromite, în multe cazuri, interesele
generale şi principiul unităţii legislaţiei”. Tocqueville a scris despre rezultatele absenţei unei administraţii
generale (centralizate) în Statele Unite: „anumite întreprinderi interesează, totuşi, statul întreg şi ele nu pot fi
dirijate de administraţia naţională". Şi Dupont-White conchide, în analiza sa „libertăţii considerate în
raporturile sale cu administraţia locală. Centralizarea deci, dar fără exces, cere modelul liberal: în ceea ce
priveşte principiul centralizării, este mai puţin vorba despre faptul că menirea sa era aceea de a corija. A
simplifica formele ei de manifestare, a suprima tot ceea ce întârzie decizia fără a o lămuri, a închide
administraţia într-un cadru al rigorii, a nu-şi regăsi controlul, a nu adopta decât în mod excepţional şi în cazuri
grave sistemul de autorizaţii prealabile, acestea sunt precauţiile care pot să o justifice". S-ar putea deci
conchide, pe baza acestei argumentaţii, că modelului liberal, model de administraţie centralizată, i s-a zis
15

16. modelul iacobin. Expresia era aproximativă, dar revelatoare pentru această imagine a unei administraţii
centrale şi puternice, care susţine, de mult timp, pe întreg continentul european, dar mai ales în Franţa,
analizele ştiinţei administraţiei.
13. Modelul weberian
Sociologia weberiană a fost supranumită o "sociologie a dominaţiei" deoarece conceptul de dominaţie se află în miezul
modelului de administraţie de stat creat de Max Weber.
Dacă statul constă într-un raport de dominaţie a omului de către om bazat pe mijlocul constrîngerii fizice legitime, el nu
poate exista "decît cu condiţia ca oamenii dominaţi să se supună autorităţii revendicate de dominatori.
Dominaţia raţională, care s-a impus "în virtutea legalităţii, în virtutea credinţei în validitatea unui statut legal şi a unei
competenţe pozitive bazate pe regulile stabilite în mod raţional, în alţi termeni autoritatea fondată pe ascultare şi care se
achită de obligaţii conform statutului stabilit" . Este acel tip de dominaţie care caracterizează statul modern.
Natura mijloacelor este comandată de cerinţa continuităţii administrative care caracterizează orice grupare politică şi cu
deosebire statul. Cînd apar aceste motive, atunci se naşte statul. Ele sunt de două feluri: personale şi materiale.
Mijloacele personale constau în existenţa persoanelor special instituite pentru a asigura menţinerea ordinii în interiorul
grupării politice: individul izolat (Leiter) sau direcţia administrativă (Versaltungsstab), "statul-major administrativ" pe
care ele îl constituie este legat de deţinătorul puterii şi dominat de acesta prin legitimitatea puterii deţinute prin
retribuţiile materiale care îi sunt acordate sau satisfacţiile de prestigiu rezultate din solidaritatea acestuia cu deţinătorul
puterii: feude, privilegii, avantaje ...
Pe lîngă aceste mijloace personale, mijloacele materiale sunt indispensabile, ceea ce Weber numeşte "mijloace de
gestiune"; mijloace financiare, construcţii, material de război etc. în această privinţă, poate fi destinsă o categorii de
administraţii, după cum membrii statului-major administrativ nu posedă nici un fel de mijloace de gestiune: "deţinătorul
puterii deţine administraţia în regie proprie". Statul-major administrativ şi administraţia în întregul ei sunt atunci
formate din oameni proveniţi "din straturi sociale modeste şi fără onoruri sociale proprii" care depind deci, pentru
mijloacele de gestiune pe care le utilizează, de cei care le pun aceste mijloace la dispoziţie. Deţinătorul puterii nu va fi
concurat deci de o administraţie în stare de totală independenţă faţă de el. Este vorba despre naşterea şi apariţia acestei
forme de relaţie între administraţie şi deţinătorul puterii care - după Weber - caracterizează cel mai bine originile şi
dezvoltarea statelor moderne cu structuri birocratice.
Structurile birocratice sunt, într-adevăr, în opinia lui Weber, "forma de dominaţie cea mai raţională din punct de vedere
formal". Adaptate în mod egal "la întreprinderile economice de profit, la întreprinderile caritabile sau la oricare altă
întreprindere urmărind scopuri private spirituale sau materiale", structurile birocratice se aseamănă unele cu altele, fie că
este vorba despre marile întreprinderi capitaliste, despre birocraţiile de partid, sau despre acelea ale armatei sau ale
statului. În toate cazurile, principiile lor de organizare internă sunt asemănătoare ca şi relaţia care le uneşte cu
deţinătorul puterii.
Organizarea sa internă dă "administraţiei birocratico-monocratice" de care vorbeşte Weber, toate calităţile pe care acesta
i le recunoaşte, precizia sa, permanenţa, disciplina, rigoarea sa, facultatea sa de a întreprinde nu contează ce sarcină,
perfectibilitatea şi caracterul său de previzibilitate pentru deţinătorul puterii ca şi pentru cei administraţi. Această
organizare internă se bazează pe trei principii: de ierarhizare, de impersonalitate şi de specializare a funcţiilor.
Organizarea birocratică este mai întîi o organizaţie monocratică, adică un sistem bine ordonat de dominaţie şi de
subordonare în care "se exercită un control al gradelor inferioare de către superiori" . Un asemenea sistem ierarhizat de
funcţionari individuali ale cărui competenţe sunt stabilite prin reglementări legale şi ale cărui mijloace de administraţie -
adică resurse ale funcţiei - sunt total separate de resursele private ale agentului. Structura birocratică este, într-adevăr, o
structură impersonală, distinctă, a indivizilor care o compun. Graţie ei, s-a asigurat continuitatea administraţiei - "orice
muncă continuă este efectuată în birouri de către funcţionari".
Impersonalitatea acestor structuri este aceea care le asigură încă funcţionarea cel mai bine adaptată la exigenţele lumii
noastre şi ale fundamentelor ei tehnico-economice. Asemenea fundamente şi pregnanţa lor în civilizaţia noastră cer, într-
adevăr, o "extremă calculabilitate" a rezultatelor care se aşteaptă de la acţiunea administrativă". Birocraţia trebuie să
rezulte din "impersonalitatea cea mai formalistă".
Specializarea constituie cel de-al treilea principiu fundamental al organizării interne a structurilor birocratice în
concepţia weberiană. "Dezvoltarea funcţiei publice moderne (...) cere în zilele noastre un corp de lucrători intelectuali
specializaţi, cu înaltă calificare, pregătiţi în profesiunea lor printr-o formaţie de mai mulţi ani ...".
Dincolo de ştiinţa specializată se situează omul politic - ministru sau şef de stat - căruia nu i se cere nici o calificare
profesională, spre deosebire de funcţionari, ceea ce dovedeşte că el nu este funcţionar decît "în sens formal şi nu în sens
material". Funcţionarii, recrutaţi pe baza unui examen sau a unei diplome care arată sau atestă formaţia lor şi calificarea
lor profesională sunt atunci numiţi - numiţi şi nu aleşi - într-o funcţie care trebuie să constituie unica şi principala lor
ocupaţie; ei văd deschizîndu-se în faţa lor o carieră, adică posibilitatea de a-şi petrece viaţa lor profesională în interiorul
unei administraţii în care ei avansează în vechime sau "în funcţie de prestări de servicii sau în funcţie de amîndouă". Ei
16

17. vor avea, de asemenea, dreptul să fie plătiţi "cu un salariu fixat în speţă conform rangului ierarhic în acelaşi timp urmînd
responsabilităţile asumate" .
Specializarea structurilor birocratice este deci garantată printr-o specializare a agenţilor conform funcţiilor lor. Această
specializare permite, pe de altă parte, o "diviziune a muncii în administraţie în funcţie de punctele de vedere pur
obiective, repartizînd diferitele sarcini între funcţionari special formaţi care se adaptează acestora din ce în ce mai mult
printr-un exerciţiu continuu" Specializarea defineşte, în fine, natura relaţiei dintre funcţionari şi puterea politică cărei ei
sunt supuşi.
Această relaţie, în modelul weberian, este, evident, de subordonare. S-a vorbit adesea despre caracterele dominaţiei şi
supunerii statului-major administrativ faţă de deţinătorul puterii; în acelaşi timp, din raţiuni care ţin de legitimitatea
puterii şi din raţiuni care ţin de interesul personal al acelora care i se supun, Weber vorbea despre o birocraţie care
constituie "tipul cel mai pur de dominaţie legală" faţă de care deţinătorul puterii şi funcţionarii administrativi "nu ascultă
decît în cadrul îndatoririlor obiective ale funcţiilor lor, într-o ierarhie a funcţiei solid stabilită".
Supunerea administraţiei faţă de puterea politică este deci realizată. Oricare ar fi ea puterea politică. Aparatul birocratic
"continuă să funcţioneze pentru revoluţionarii care ajung la putere şi pentru duşmanul ocupant, aşa cum funcţiona el
înainte pentru guvernul legal" . Ceea ce impune o diviziune, o împărţire a funcţionarilor în două categorii: funcţionarii
de carieră pe de o parte şi funcţionarii "politici" pe de altă parte, "recognoscibili din afară prin faptul că pot fi mutaţi sau
puşi în disponibilitate" . In principiu, nici unii nici alţii nu ar trebui "să facă politică", chiar în virtutea vocaţiei lor, care
ar trebui să fie aceea "de a administra, înainte de toate într-un mod nepartizan". În fapt. Weber admite că, în măsura în
care statul şi interesele vitale ale ordinii stabilite sunt în joc, funcţionarii "politici" pot interveni în lupte, pot să lupte, să
combată ca şi oamenii politici. Dar numai funcţionarii politici. Ceilalţi "trebuie să execute conştiincios un ordin al
autorităţii superioare trecînd chiar peste propria lor opinie". Trebuie să existe deci o neutralitate de principiu a funcţiei
publice care cere ca ea să fie, deşi subordonată, strict separată de puterea politică - în special de puterea partidelor
politice. În ochii aderenţilor lor, aceştia apar într-adevăr din ce în ce mai mult, spune Weber, ca mijlocul de a intra în
administraţie, de a obţine "sinecura unei situaţii administrative devenită astăzi un fel de asigurare specifică pentru
viitor". Neutralitatea se traduce, după Weber, prin onoare corporativă (prestigiu) şi integritate. "Dacă acest sentiment al
onoarei nu ar fi existat la funcţionari, am fi fost ameninţaţi de o înfricoşătoare corupţie şi n-am scăpa de dominaţia
belferilor". Nu este sigur că am scăpat de acest lucru.
14. Metode noi de analiză în cercetarea administraţiei publice
Trei moduri de analiză par a fi, în mod esenţial, în favoarea ştiinţei administraţiei de astăzi: analiza organizaţională,
analiza funcţională şi analiza sistemică.
Analiza organizaţională
Analiza organizaţională aflată în căutarea analogiilor existente între organizaţiile de orice natură, fie ele publice sau
private, a înnoit foarte mult studiul administraţiei. Ea insistă, pe teme pînă atunci puţin obişnuite în ştiinţa
administraţiei: aceea a autonomiei - în opoziţie cu instrumentalitatea organizaţiei; aceea a porozităţii frontierelor
organizaţiei - în opoziţie cu idea unui ansamblu administrativ perfect distinct de mediul său - şi aceea a unei segmentări
a organizaţiei, contrar imaginii tradiţionale a unei administraţii ierarhice şi unitare.
Autonomia organizaţiei. Împotriva ideii de organizaţii total aservite, analiza organizaţională avansează, din contră,
"această constatare fundamentală: nu există sisteme reglate sau controlate. Actorii individuali sau colectivi care le
compun (...) sunt actori care, în interiorul constrîngerilor, dispun de o marjă de libertate pe care ei o utilizează în mod
strategic în interacţiunile lor cu ceilalţi".
Desigur, se poate spune că actorii nu sunt niciodată total liberi ...". Dar, trebuie, de asemenea, să recunoaştem în acelaşi
timp că orice organizaţie, chiar cea mai supusă, lasă loc unui anumit "joc" în sensul absenţei ajustării, unei anumite
indeterminări care permite actorului integrat în organizaţie să recupereze o parte a puterii. Chiar în organizaţiile cele mai
constrîngătoare, chiar în situaţiile cele mai extreme, omul păstrează întotdeauna un minimum de libertate şi (...) nu poate
fi împiedicat să o utilizeze împotriva sistemului". Contrar analizelor care au fost făcute de obicei, puterea nu este
produsul unei structuri de autoritate, nici un ansamblu de mijloace sau de prerogative pe care şi le-ar putea apropia.
Această concepţie "represivă" a puterii trebuie abandonată în beneficiul unei analize a puterii ca relaţie "inseparabilă a
interacţiunii umane".
"Porozitatea" frontierelor organizaţiei. A doua ajustare. Organizaţia este "poroasă". Nu există frontieră clară nici net
delimitabilă între "interior" şi "exterior" a unei organizaţii, între o organizaţie şi mediul său. Stăpînirea relaţiilor unei
organizaţii cu mediul său constituie, într-adevăr, o sursă esenţială de putere în interiorul unei organizaţii.
O organizaţie depinde de mediul său. Mediul constituie pentru ea un factor potenţial de perturbare a echilibrului său
intern, pe scurt o sursă de "incertitudine ". Necesitatea, pentru organizaţie, de a controla relaţiile sale cu mediul
17

18. antrenează crearea, în cadrul ei, a unor servicii specializate destinate să trateze cu diverse părţi proprii acestui mediu
înconjurător; rezultă de aici o diferenţiere a structurilor interne ale organizaţiei care nu constituie, totuşi, decît un
răspuns parţial la problemele care se pun.
Segmentarea organizaţiei. Plecînd de la studiile empirice ale sistemului politico-administrativ teritorial francez şi de la
raporturile sale cu puterea centrală, analiza organizaţională abandonează idea că administraţia ar fi o mare maşină
unitară ale cărei diferite organe ar asculta orbeştejle puterea centrală.
Deşi centralizată, administraţia nu este, într-adevăr, această administraţie ierarhizată pe care ne-o imaginăm de obicei.
"Fenomenul de cuplu în relaţiile dintre actori", în relaţiile dintre prefecţi şi primari, între birocraţi şi notabili: - prefectul
se adresează primarilor săi, un notabil la urechea prefectului său - contribuie în acelaşi timp la constituirea acestor
"sisteme de acţiuni care fragmentează statul pentru a transforma natura şi substanţa comunicaţiilor în interiorul
organizaţiei. Administraţia se caracterizează -după Crozier şi Friedberg - prin existenţa sistemelor de relaţii care, în loc
să permită comunicarea directă şi verticală a funcţionarilor aparţinînd aceleiaşi piramide ierarhice, pun în contact
funcţionari şi notabili aleşi între care se dezvoltă ''o complicitate bazată pe împărţirea unei experienţe comune de
interese complementare şi de norme identice". Rezultatul este foarte diferit de acela propus de imaginea ierarhică a
administraţiei care cere ca funcţionarii să se supună directivelor de acţiune date de superiorii lor. De fapt, funcţionarii
vor căuta să se orienteze pe lîngă aleşii locali - oricare ar fi culoarea lor politică.
Analiza funcţională
Este numit funcţionalism acel mod de analiză care, referindu-se la funcţia unei instituţii sau a unei activităţi îşi caută
"rolul în viaţa socială şi contribuie la susţinerea continuităţii structurilor". Analiza funcţională insistă astfel în mod
special asupra a două teme: diferenţierea şi disfuncţiile administraţiei.
Diferenţierea. Tema diferenţierii este destul de apropiată de tema "organizaţională" a segmentării. În cele două cazuri,
este vorba de o imagine a administraţiei mai bogată decît imaginea monolitică obişnuită. Ne referim, aici, la existenţa
structurilor specializate în îndeplinirea unei funcţiuni determinate. Dar, în timp ce în analiza "organizaţională"
segmentarea aparatului administrativ se explică prin legăturile stabilite între organizaţie şi mediul său, diferenţierea de
care se preocupă analiza funcţională se sprijină pe această teoremă majoră a funcţionalismului: "un singur element poate
avea mai multe funcţiuni; o singură funcţiune poate fi îndeplinită de elemente interşanjabile" . Pot fi uşor imaginate
consecinţele diferenţierii structurilor organizaţiei. Pentru ca un singur element să poată avea mai multe funcţiuni,
domeniul de administraţie al unui singur organ investit cu funcţii diferite va da naştere unor organe mai specializate
investite fiecare cu una dintre funcţiile care mai înainte erau asigurate într-un mod diferenţiat. Pe de altă parte, pentru ca
elementele interşanjabile să poată asigura una şi aceeaşi funcţie, înseamnă că există "echivalente" sau "substitute"
funcţionale, altfel spus, posibilitatea de a recurge la organe, structuri distincte pentru îndeplinirea unor funcţiuni
identice. În ambele ipoteze se impune idea unei diferenţieri interne a aparatului administrativ, care contribuie la
îmbogăţirea şi nuanţarea imaginii pe care o propuneau modelele clasice ale evoluţiei administraţiei.
Disfuncţiile. Această noţiune care constituie, poate, aportul cel mai original al analizei funcţionale la imaginea
tradiţională a administraţiei, s-a impus destul de greu. Conceptul de disfuncţie conotînd idea că o activitate poate avea,
pe de o parte, efecte negative asupra ansamblului sistemului, permitea (din contră) identificarea multor fenomene de
rezistenţă, de constrîngere, de tensiune sau de adaptare salvgardînd esenţialul perspectivei funcţionaliste. Se reuşise, ca
administraţia să fie o maşinărie caracterizată prin perfecta unitate şi completa raţionalitate a acţiunii sale.
Omul este incapabil de a face alegeri optime, de a descoperi cea mai bună soluţie în absolut. El se află, într-adevăr, în
imposibilitatea intelectuală şi materială de a-şi însuşi toate lucrurile posibile care i se oferă. Pe de o parte, el nu dispune
de mijloace de cunoaştere indispensabile în acest scop; pe de altă parte, el gîndeşte "secvenţial", adică alegînd pentru
fiecare problemă pe care o are de rezolvat prima soluţie care corespunde gradului său minimal de satisfacţie. În locul
raţionalităţii absolute sau a iraţionalităţii descoperim în organizaţie o raţionalitate limitată. Limitată, în sensul în care
raţionalitatea fiecăruia dintre agenţii membri ai organizaţiei depinde strict de structurile în care ei sunt integraţi şi care
definesc "cîmpul posibilelor": opţiunile care le sunt oferite, constrîngerile de care se lovesc, informaţiile de care ei
dispun, rutina etc.
Analiza sistemică
Considerînd viaţa politică drept "un sistem comportamental la influenţele căruia sistemul politic este el însuşi expus şi
reacţionează", Se insistă asupra a patru puncte:
a) interacţiunile în interiorul unei societăţi constituie un sistem de comportament;
b) nu se poate interpreta în mod util semnificaţia acestuia dacă se consideră că sistemul există într-un spaţiu vid: trebuie,
deci, să-1 situăm în raport cu mediul său biologic, social, fizic şi psihologic;
18

19. c) acest sistem este, pe de altă parte, un sistem deschis, ceea ce înseamnă că el trebuie conceput ca fiind supus
influenţelor care rezultă din alte sisteme prin care el este inserat în realitate;
d) în fine, faptul că anumite sisteme ajung să se perpetueze, oricare a fi şocurile primite din mediu, înseamnă că aceste
sisteme "trebuie să aibă capacitatea de a reacţiona la perturbări şi, prin aceasta, de a se adapta condiţiilor în care ele se
găsesc".
Analiza sistemică, distinge mediul sistemelor în două părţi: în interiorul şi în exteriorul societăţii: mediu intra-societal
care cuprinde sistemele - economic, cultural, social etc, aparţinînd aceleiaşi societăţi ca şi sistemul politic şi extra-
societal, cuprinzînd toate sistemele situate în exteriorul societăţii luate în considerare.
Astăzi, ştiinţa administraţiei se referă, în esenţă, la mediul intra-societal al administraţiilor şi analizează, mai ales,
intervenţiile sistemului administrativ şi ale sistemului politic, economic şi social. Ea avea, la origine, despre
administraţie, o viziune care îi propunea modelele clasice şi care erau foarte instrumentale, foarte unilaterale în opinia
liberalilor şi dependenţa sistemului administrativ de puterea politică îi conferă legitimitate şi îi asigură orientarea şi
controlul.
În fapt, un sistem este supus unor perturbări care pot provoca tensiuni - stresul - în sistem. Asemenea legături apar cînd
variabilele esenţiale ale unui sistem sunt împinse dincolo de zona lor critică. Dar "de aceea, mult timp cînd sistemul în
funcţiune îşi păstrează variabilele sale esenţiale în interiorul zonei lor critice, se poate spune că un sistem persistă într-un
fel sau altul". Utilizată abuziv, această teorie a fost adesea interpretată ca însemnînd homeostazia sau menţinerea ordinii
existente.
15. Modelul neoliberal
Noile modele de administraţie nu rup legătura cu modelele clasice, ci ele asimilează aporturile metodologice şi
conceptuale ale noilor modele de analiză despre care tocmai am vorbit, iar dacă ele dau o altă imagine a administraţiei,
această imagine rămîne profund marcată de originile sale teoretice. Liberalii au conceput şi construit o administraţie
care este total neadaptată la toate funcţiile noi care incumbă şi la noul mediu în care ea acţionează. Neoliberalismul vrea
să facă dovada lucidităţii şi realismului: neo-liberalii sunt adesea administratori, gestionari publici sau privaţi sau
teoreticieni crescuţi la şcoala eficienţei şi legaţi de idea de management.
Cea mai sensibilă şi mai evidentă transformare a mediului ţine de creşterea considerabilă a volumului şi a naturii
exigenţelor, a cererilor adresate sistemului administrativ: "într-adevăr, nu e vorba numai de a asigura ordinea şi de a
impune un minimum de justiţie şi de redistribuire socială cum se făcea în trecut. Este vorba chiar de a stăpîni
conjunctura, aşa cum începem să o facem, este vorba despre a face investiţiile colective necesare pentru a preveni şi
minimaliza crizele structurale previzibile, pentru a dezvolta capacitatea grupelor şi organizaţiilor de a stăpîni
consecinţele directe şi indirecte ale progreselor lor. Mediul economic, mediul cultural, mediul social s-au modificat şi
cer alte răspunsuri de la sistemul administrativ, alte reacţii decît acelea - foarte timide şi limitate pe care acesta a fost,
pînă în prezent, în măsură să le furnizeze.
Organizaţia centralizată, birocratică, ierarhizată şi sectorializată (supranumită piramidă pentru a aduce aminte de
organigramele care o reprezintă) stă la originea celor mai multe rele denunţate (...) şi constituie principalul obstacol în
calea adoptării principiilor de redresare (...)" În acest caracter cvadruplu al administraţiei moştenite de la secolele trecute
• centralizare • birocratizare • ierarhizare • sectorializare - rezidă, în opinia neo-liberalilor, sursa, cauza tuturor
dificultăţilor administraţiei contemporane şi inadecvarea sa la noile funcţii. Centralizarea a putut fi, într-adevăr, potrivită
şi eficientă cu mult timp în urmă, la circumstanţele istorice în care ea a apărut. Ea este astăzi în contradicţie cu condiţiile
actuale de funcţionare a administraţiei.
Centralizarea aparatului administrativ a cărei origine teoretică este găsită de critica neo-liberală este total neadaptată
gestiunii schimbării. Fără îndoială, pretutindeni în statele democratice s-a încercat să se limiteze efectele centralizării şi
să se corecteze consecinţele acesteia.
Ierarhizarea este - ca şi centralizarea - un alt caracter al acestui aparat administrativ moştenit din secolul trecut şi
neadaptat la funcţiile sale. "Fiecare subordonat nu are decît un singur şef şi toţi subordonaţii săi nu depind decît de el" .
Organizarea piramidală este traducerea instituţională a principiului ierarhic. O asemenea organizaţie asigură
conformarea strictă a acţiunii subordonaţilor la regulile definite de superior.
Adevărul este că - cel puţin în opinia neo-liberalilor - ierarhizarea actuală a aparatului administrativ antrenează un
anumit număr de consecinţe disfuncţionale grave. Pe acest aspect Michel Crozier teoretizează şi formulează în doctrina
modelului neo-liberal, teza stratificării.
19

20. Modelul neo-liberal de administraţie defineşte noi principii, atît în ceea ce priveşte instituţiile, cît şi oamenii care le
asigură. în ceea ce priveşte instituţiile, este vorba de a substitui structura bazată pe ierarhia normelor juridice cu
structura concepută în funcţie de obiectivele proprii.
Coordonare, descentralizarea, controlul, toate acestea sunt, desigur, necesare, dar într-o altă viziune, deci o altă
coordonare, o altă descentralizare, un alt control decît acelea care au fost practicate pînă atunci.
Noua misiune a statului va fi aceea de coordonare reală, de armonizare a aspectelor economice ale cunoaşterii cu
ritmurile sociale de dezvoltare. Nu va mai fi vorba de a coordona operaţiunile sau unităţile operaţionale, ci "nivelurile de
intervenţie şi de acţiune unde se situează forţele sociale care regăsesc astfel şi mai mari posibilităţi de ajustare spontană.
Declinul statului dirijist.
Ar trebui să fie înmulţite centrele de decizie, pentru ca deciziile să fie luate chiar la nivelul unde se situează informaţia
şi pentru a apropia decizia de acţiune. Astfel s-ar putea face să coincidă, pe cît posibil, informaţia, decizia şi acţiunea. Se
are în vedere, într-o asemenea perspectivă, importanţa pe care modelul neo-liberal o dă adevăratelor sisteme de
informare. O ameliorare a sistemelor de gestiune trece prin stabilirea sistemelor de informare adecvate, adică prin
recurgerea în special la informatică.
Controlul - Sunt necesare transformări, pe cel puţin două planuri - cantitativ - numărul de controale trebuie să fie
diminuat - şi calitativ - controlul nu trebuie să fie un mijloc de sancţiune, ci un instrument de măsură a distanţelor faţă
de ţelul final în îndeplinirea obiectivelor urmărite.
Acestei regenerări a instituţiilor prin instituirea unor noi tipuri de coordonate, de descentralizare şi de control, trebuie,
pe de altă parte, să adoptăm o nouă politică a resurselor umane în organizaţiile publice: mai întîi, o politică de formare:
"este vorba despre cum să facem să apară (...) un tip de om avînd un rol nou, managerul, alături de tipurile vechi, ale
juristului, ale economistului".
O nouă politică a resurselor umane presupune, de asemenea, în modelul neo-liberal, să fie regîndită natura însăşi a
regulilor care statuează situaţia agenţilor administraţiei. Astfel, pentru a descuia unul dintre zăvoarele care blochează
această situaţie şi o fac rigidă şi în stare să prejudicieze o bună gestiune, ar trebui să distingem în statutele funcţiei
publice între caracteristicile care pot releva o deontologie a funcţiunii publice care ar trebui, deci, să facă obiectul
dispoziţiilor de ordin regulamentar sau legal, dacă nu chiar constituţional, pentru a fi la adăpost de orice modificare
politică şi ceea ce, pe de altă parte, ar putea face obiectul convenţiilor colective şi ar privi raporturile dintre personal şi
statul care îl angajează care, în această privinţă, ar trebui să se afle în aceeaşi situaţie ca şi orice particular care
angajează personal.
16. Definirea administraţiei
În orice ştiinţă, deci şi în ştiinţa dreptului administrativ, condiţia principală şi primordială pentru înţelegerea rolului şi
locului pe care îl are fenomenul ce-i constituie obiectul este aceea de a preciza conţinutul şi înţelesul noţiunilor de
bază cu care operează.
În limbaj curent, termenul de „administraţie” desemnează fie unele compartimente organizatorice din structura unei
unităţi sau organ, fie activităţi ale acestora, care nu au caracter productiv.
Cît priveşte „administraţia publică”, de la început trebuie să precizăm că ea se deosebeşte, în primul rând, de
administraţia particulară, tocmai prin caracterul său public, fiind prin aceasta pusă în folosul şi interesul general al
societăţii sau al unei colectivităţi umane. Administraţia publică nu se identifică însă nici cu administraţia de stat, întrucât
ea are o sferă mai largă de cuprindere şi se realizează nu numai prin activitatea organelor (autorităţilor) statului, ci şi
prin activitatea altor autorităţi publice care nu au neapărat caracter statal, inclusiv a regiilor autonome şi a instituţiilor
publice.
Administraţia publică se realizează prin două categorii de activităţi: activităţi cu caracter dispozitiv şi activităţi
prestatoare, care constituie şi obiectul său specific.
Prin activităţile cu caracter dispozitiv autorităţile administrative stabilesc ce trebuie să facă sau să nu facă persoanele
fizice şi juridice, putându-se interveni, în condiţiile legii, cu aplicarea de sancţiuni în caz de nerespectare a conduitei
prescrise. Această activitate se realizează prin acte juridice (acte administrative) de către autorităţile administraţiei
publice şi funcţionarii acestora ca activităţi specifice, principale.
Activităţile executive cu caracter de prestaţie se realizează tot pe baza şi în executarea legii, de către autorităţile
administrative sau reprezentanţii săi din oficiu sau la cererea persoanelor fizice sau juridice. Prestaţiile sunt realizate de
organele administraţiei publice şi funcţionarii acestora în cele mai diverse domenii de activitate: stare civilă şi autoritate
20

21. tutelară (ex. eliberarea unui act de naştere sau de deces, oficierea unei căsătorii, instituirea unei tutele sau curatele etc),
gospodărie comunală şi locativă, furnizare de gaze, apă şi energie electrică şi termică, ocrotirea mediului ambiant,
servicii de telefonie, transport în comun, poştă, asistenţă medicală, activităţi cultural-educative etc. Această categorie de
activităţi se realizează, în principal, prin fapte materiale şi, uneori prin emiterea de acte juridice (diplome, atestate,
adeverinţe etc. pe baza şi în condiţiile prevăzute de lege.
De reţinut că activităţi executive cu caracter prestator realizează nu numai autorităţile administraţiei publice şi
funcţionarii acestora ci, mai ales, anumite structuri organizatorice înfiinţate de aceste autorităţi, cum sunt regiile
autonome şi instituţiile publice. Chiar dacă actele pe care acestea le emit nu sunt, aşa cum vom vedea, acte de autoritate,
prin acţiunile lor prestatoare se realizează, prin excelenţă, un interes public cu caracter general şi permanent, care ar
trebui satisfăcut de către autoritatea publică abilitată de lege.
Ori, tocmai pentru că rostul principal al autorităţii publice este de a desfăşura activităţi cu caracter dispozitiv, tot legea
le-a abilitat cu competenţa de a organiza structuri organizatorice speciale — regii autonome şi instituţii publice — care
să desfăşoare, în principal, activităţi cu caracter prestator, de genul celor menţionate mai sus, descongestionând, astfel,
autoritatea administrativă de astfel de activităţi.
Faţă de cele de mai sus, administraţia publică poate fi definită ca activitate de organizare şi de executare în concret a
legii, cu caracter dispozitiv şi prestator, care , se realizează în principal de autorităţile administraţiei publice şi
funcţionarii acestora şi în subsidiar şi de celelalte autorităţi ale statului, precum şi de instituţii particulare care
desfăşoară activităţi de interes public.
17. Administraţia – tip de activitate umană
În mod obişnuit, în această accepţiune, a administra înseamnă a înfăptui o activitate specifică, care presupune a asigura
condiţiile prielnice desfăşurării diverselor procese social-economice. În acest sens, guvernarea înseamnă administrarea
realizată de către Guvern, alcătuind o activitate publică de administraţie, care se concretizează prin lucrări, decizii,
acţiuni în serviciul (interesul) ţării, al statului respectiv.
În orice compartiment al vieţii sociale, procesul complex al administrării, adică administraţia ca activitate, constă dintr-o
acţiune chibzuită, raţională şi eficientă de utilizare a resurselor umane, materiale şi financiare, în scopul obţinerii unor
rezultate utile maxime, cu eforturi minime. Administraţia statului ca activitate concretă, reprezintă, deci, acţiunea prin
care autorităţile publice se preocupă în a asigura satisfacerea cerinţelor de interes general (public) , utilizând în caz de
necesitate prerogativele (atribuţiile) de putere publică.
Conţinutul administraţiei publice, ca activitate concretă, trebuie investigat în complexitatea cerinţelor vieţii social-
economice, având menirea să satisfacă, raţional şi eficient, exigenţele din ce în ce mai mari ale cetăţenilor. Progresul
ştiinţific şi tehnic impune necontenite îmbunătăţiri în desfăşurarea activităţilor specifice, respectiv în structura
administraţiei, prin utilizarea unor tehnici şi metode moderne.
Un domeniu de interes al administraţiei, ca activitate, constă în crearea cadrului organizatoric necesar producţiei
bunurilor materiale şi spirituale ale societăţii, care influenţează rezultatele obţinute şi în sectorul privat. Producţia, în
genere, nu este posibilă fără organizarea ei adecvată, iar prosperitatea societăţii însăşi, reflectată de calitatea vieţii
zilnice a oamenilor, este dependentă în bună parte de produsul creat.
În general, administrarea se dovedeşte a fi una dintre cele mai utile activităţi umane. Cele mai alese însuşiri intelectuale
ale omului, sprijinite pe maşini moderne, nu dau rezultatul aşteptat dacă nu sunt administrate raţional şi eficient, într-un
cadru bine organizat
18. Administraţia ca structură sau organizare
Prin prisma condiţiilor de îndeplinire a misiunii sale, administraţia este concepută ca structură organizatorică, aflată
într-o continuă transformare, capabilă să se adapteze mediului economico-social în care evoluează. Or, eficientizarea
acestei activităţi, face necesară studierea structurii administraţiei şi a relaţiilor ce se stabilesc între componentele sale.
Abordată sub aspect structural, administraţia reprezintă un ansamblu complex de entităţi şi funcţionari, cu anumite
atribuţiuni publice, care caută adesea să-şi sporească autonomia de care dispun, pentru a prevala punctul lor de vedere.
Organizarea administraţiei publice, ca fenomen social, a apărut odată cu statul. Însă teoriile ştiinţifice despre această
organizare se conturează mult mai târziu, în secolul al XIX-lea, odată cu apariţia ştiinţei administraţiei şi dreptului
administrativ.
În raport cu orientările privind structurarea administraţiei publice se pot distinge trei direcţii metodologice8
principale:
8 Iorgovan, A. – op. cit.; p.9
21

22.  orientarea strict tehnico-juridică (promovată de lucrările franceze actuale de drept administrativ), prin care
structurarea administraţiei de stat echivalează cu organizarea puterii executive. În această concepţie se disting şi se
cercetează probleme ca:
 principiile organizării administrative (ale centralizării şi descentralizării);
 activitatea preşedintelui republicii, ca şef al statului sau, după caz, a regelui;
 activitatea Consiliului de Miniştri (Guvernului), ministerelor (miniştrilor), departamentelor ministeriale;
 activitatea organelor administrative locale, inclusiv ale conducerilor acestora (prefect, guvernator, primar, consilier);
 activitatea stabilimentelor (instituţiilor) publice şi respectiv a serviciilor publice.
 orientarea filozofico-juridică, care are la bază teoria asupra organizării sistematice a statului, prin care se
evidenţiază superioritatea raporturilor, a interrelaţiilor dintre autorităţile publice. Aceasta, la rândul său, este bazată pe
principiul “unicităţii puterii de stat”, având în vedere unicitatea suveranităţii, adică o autoritate politică exclusivă
(unică). În această optică, organizarea de stat este axată pe trei elemente:
 organele statului sau formele organizatorice prin care se realizează puterea de stat;
 modul de formare a instituţiilor statului;
 principiile fundamentale de organizare şi funcţionare a entităţilor publice.
Este însă de remarcat că, în acest caz, deşi există şi funcţionează autoritatea politică şi administrativă supremă, nu
toate organele administraţiei publice trebuie să se subordoneze Guvernului, care exercită conducerea generală în acest
domeniu. Concomitent, sunt create şi funcţionează organe autonome de administraţie, ca cele ale entităţilor
administrativ teritoriale (de stat) locale. Aşa se explică faptul că, în literatura occidentală, noţiunea de administraţie de
stat este utilizată pentru a evoca administraţia publică care ţine de Guvern sau de şeful de stat. Spre deosebire,
activitatea administrativă a primăriior (primarilor) şi consiliilor locale este evocată prin sintagma administraţie publică
locală. În acest mod, nu se mai poate vorbi despre un sistem administrativ unic (unitar), axat pe ideea subordonării, ci
despre un sistem de organizare a administraţiei publice, care pe lângă subordonare, presupune cooperarea între organele
administrative şi exercitarea controlului de către Guvern, fie direct, fie prin alte autorităţi care îi sunt subordonate.
 orientarea axată pe ştiinţa administraţiei care abordează problemele organizării administraţiei de stat, în acord cu
cerinţele acestei ştiinţe, alături de cele ale altor entităţi, inclusiv a celor economice din sectorul privat. În prezent, există
în numeroase ţări, curente şi şcoli orientate cu precădere pe aspectele organizării ştiinţifice a administraţiei publice,
incluzând aici şi organizarea muncii funcţionarilor.
19. Administraţia ca instituţie
În accepţiunea de instituţie, administraţia este considerată o structură de funcţionare, o formă organizatorică sau chiar
o organizaţie socială, deci o entitate sau un complex de entităţi publice, care constituie aparatul administrativ public.
Administraţia privită ca instituţie are trăsături proprii, care îi determină funcţiunea (noţiunea de funcţiune fiind utilizată
în sensul de misiune socială) şi îi modelează structura.
Cercetarea administraţiei ca aparat instituţional public, presupune studierea interrelaţiilor care o integrează în societate
şi încercarea de a înţelege logica socială care îi fundamentează funcţiunile. În acest sens, administraţia publică are
misiunea socială de executare (aplicare) a legilor; ea este centrul de exercitare a puterii statului. Astfel, problema
funcţiunilor cu sensul de misiuni, este indisolubil legată de aceea a funcţiilor statului, cu sensul de activităţi ce se
realizează prin instituţiile de stat.
În această accepţiune, instituţiile administrative ale statului au competenţa legală de a emite decizii executorii, faţă de
care persoanele particulare ţi colectivităţile umane au obligaţia de a se supune sub imperiul sancţiunilor. Teama de
sancţiune este fundamentul cel mai simplu al supunerii faţă de conţinutul acestor decizii, menite să slujească interesul
general. Pe de altă parte, în caz de nesupunere, folosirea metodei constrângerii, cu aplicarea de sancţiuni de către
aparatul de stat, permite respectarea ordinii legale. Dar, constrângerea presupune consumul unei energii însemnate şi
utilizarea ei este în mod necesar, limitată.
Ca instituţie, administraţia publică se defineşte nu numai prin funcţiunea pe care o îndeplineşte în societate, dar şi prin
organizarea sa juridică şi materială. Sub cel din urmă aspect, administraţia este aparatul de stat care se prezintă sub
forma unei ierarhii de funcţionari publici, executanţi ai unor activităţi şi supuşi unei discipline identice.
Organizarea instituţională, ca expresie a administraţiei publice, prezintă, din punct de vedere social, o serie de
caracteristici şi anume :
 administraţia publică, în ipostaza de instituţie, nu funcţionează într-un spaţiu închis; ea se află în strânsă legătură cu
celelalte instituţii sociale şi este influenţată de evoluţia şi transformările caracteristice vieţii sociale;
 administraţia reproduce, în organizarea sa, caracteristicile esenţiale ale sistemului social în care se integrează;
 administraţia ca instituţie are o unitate specifică care îi conferă o relativă autonomie structurală, deşi instituţiile
publice, nu sunt într-o perfectă armonie. Interdependenţa lor este relativă şi evoluţia lor rareori este sincronă, existând
decalaje şi distorsiuni care alcătuiesc elementele fundamentale ale dinamicii sociale;
22