3. 1816-2010-2016 Plan Estrátegico Territorial Bicentenario/ Anónimo; coordinado por Marta Aguilar. - 1a ed. - Buenos Aires:
Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, 2010.
102 p. : il. ; 23x23 cm.
ISBN 978-987-23585-7-0
1. Inversión Pública. I.
CDD 332.67
Fecha de catalogación: 02/08/2010
1816-2010-2016
Plan Estratégico tErritorial BicEntEnario
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parcialmente, ya sea por medios mecánicos o electrónicos, siempre que se
citen la fuente y su autor.
6. AUTORIDADES DEL GOBIERNO NACIONAL
PRESIDENTA DE LA NACIÓN
Dra. Cristina Fernández de Kirchner
MINISTRO DE PLANIFICACIÓN FEDERAL, INVERSIÓN PÚBLICA Y SERVICIOS
Arq. Julio Miguel De Vido
SUBSECRETARIO DE COORDINACIÓN Y CONTROL DE GESTIÓN
Lic. Roberto Baratta
SUBSECRETARIO LEGAL Y TÉCNICA
Dr. Rafael Llorens
SUBSECRETARIA DE PLANIFICACIÓN TERRITORIAL DE LA INVERSIÓN PÚBLICA
Arq. Graciela Oporto
SECRETARIO DE OBRAS PÚBLICAS
Ing. José Francisco López
SECRETARIO DE ENERGÍA
Ing. Daniel Omar Cameron
SECRETARIO DE TRANSPORTE
Ing. Juan Pablo Schiavi
SECRETARIO DE COMUNICACIONES
Arq. Lisandro Salas
SECRETARIO DE MINERÍA
Ing. Jorge Omar Mayoral
5
7. Un país se piensa, se imagina y luego se construye con el esfuerzo de todos los argentinos,
cada uno desde su lugar y desde su rol.
Presidenta de la Nación Dra. Cristina Fernández de Kirchner.
8. En el mes de marzo de 2008, la Presiden- blica y Servicios, y con misiones y funciones que
ta Cristina Fernández de Kirchner presentó el sintetizan la voluntad de retomar la planifica-
Avance I del Plan Estratégico Territorial - Argen- ción territorial como política de Estado.
tina 2016 (PET), que constituye un eslabón más El Avance I del PET fue el resultado del
en la cadena de iniciativas y decisiones toma- proceso de trabajo que comenzó con la crea-
das por el Gobierno Nacional en función de la ción del citado organismo. El primer paso que
construcción de un proyecto de desarrollo con se dio en la SSPTIP fue la definición de los
inclusión social. Dicho Plan supone quebrar la principios que regirían la Política Nacional de
impronta de inequidad que trajo aparejada la Planificación y Desarrollo Territorial, y la elabo-
aplicación de las recetas del neoliberalismo ración del PET -una de sus principales deter-
económico durante casi tres décadas, y que minaciones- fue la tarea siguiente. Su sello de
significó la profundización de la brecha entre identidad está contenido en la propia portada
regiones ricas y pobres de nuestro territorio. de la publicación: “un proceso de construcción
Señalamos que la producción del PET re- conducido por el Gobierno Nacional mediante
presenta un elemento más en la cadena de la formación de consensos para el desplie-
iniciativas del Gobierno Nacional. Es en ese gue de la inversión pública.” Una frase cuyo
marco en el cual cobra verdadero sentido, en contenido condensa conceptos clave, como la
tanto que gobernar sobre la base de ciertas necesidad de liderazgo nacional, en función
ideas-fuerza y planificar el futuro fueron accio- del fortalecimiento del Estado-Nación como
nes simultáneas. Por ello, mientras se llevaban garante de equidad, la necesidad de consen-
a cabo las medidas necesarias para revertir suar con los gobiernos de las 24 jurisdicciones
la situación en que se encontraba el país, el federales la visión del territorio al que el país
Gobierno Nacional tomó la decisión político- como unidad aspira y la estrategia de inver-
institucional de crear un organismo que tuviera sión pública conducente a su concreción.
por objeto el posicionamiento del Estado como Efectivamente, el PET es el producto del
protagonista en la política de desarrollo del trabajo realizado por los equipos técnicos del
territorio: la Subsecretaría de Planificación Te- Gobierno Nacional con la participación de los
rritorial de la Inversión Pública (SSPTIP), creada equipos técnicos delegados por los Gobiernos
en el año 2004 con directa dependencia del Provinciales y la Ciudad Autónoma de Buenos
Acto dE lAnzAmiEnto dEl PlAn Ministro de Planificación Federal, Inversión Pú- Aires. Sus resultados son de diversa naturaleza.
EstrAtégico tErritoriAl,
sAlón BlAnco dE lA cAsA
rosAdA, 17 dE mArzo dE 2008.
7
9. Mediante el esfuerzo, el sacrificio y el coraje de todo nuestro pueblo empezamos a cambiar
valores y reglas para recuperar la cultura del trabajo, de la producción y el crecimiento.
Ministro de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios Arq. Julio Miguel De Vido.
FirmA dEl ActA dE crEAción
dEl consEjo FEdErAl dE
PlAniFicAción y ordEnAmiEnto
tErritoriAl. 16 dE diciEmBrE
dE 2008.
8
10. Por una parte, lo que expresa como documen- ta modificaciones territoriales sobre las que es
to el Avance I y que se sintetiza en el segundo necesario reflexionar para intervenir con polí-
apartado de la presente publicación, referido ticas públicas adecuadas a la visión de futuro
a la construcción de los Modelos Actuales y a la que el país apueste.
Deseados provinciales y nacionales. Y, por Esta concepción de proceso, diferente a la
otra parte, los efectos de naturaleza intangi- idea de producto, es la que nos permite re-
ble, como el fortalecimiento institucional y la flexionar hoy acerca de la situación en la que
construcción del capital social necesario para nos encontramos respecto del modelo de te-
el desarrollo. Se trata de la puesta en agenda rritorio al que aspiramos como Nación. Como
de la planificación territorial a nivel nacional y decíamos inicialmente, el Gobierno Nacional
provincial, que ha supuesto la posibilidad de puso en marcha desde al año 2003 una se-
afianzar lo realizado. Es en este marco que rie de políticas públicas que se conjugan en la
se resumen en el tercer apartado los trabajos idea-fuerza de construir un modelo de desa-
asociados al Avance II del PET, actualmente en rrollo con inclusión social, diversificación pro-
pleno desarrollo y con perspectivas de ser pu- ductiva e integración regional. El proceso de
blicado en marzo de 2011. planificación, llevado a cabo paralelamente,
Por lo tanto, podemos decir que el PET es apunta a identificar las medidas que, en ma-
una construcción social que dista mucho de teria de inversión pública, en materia jurídico-
la noción de un documento acabado. En este normativa y en materia de gestión promueven
sentido, la publicación presentada en el año que el territorio se adecue a dicho modelo,
2008 se concibe como un hito en un proceso consolidando su viabilidad.
de planificación recién iniciado, que supondrá Afortunadamente, hoy podemos dar cuen-
permanentes revisiones y ajustes. La configu- ta de acciones de todo orden que nos per-
ración espacial del territorio es el resultado de miten celebrar el Bicentenario de pie, en el
la articulación de los fenómenos económicos, camino de la construcción del país deseado,
sociales, ambientales e institucionales que e invitando a todos los habitantes del suelo
gravitan en su producción. Todo cambio en argentino a compartirlo.
cualquiera de estos componentes retroalimen-
9
14. POLíTicA dE EsTAdO
Modelo Precolonial
Modelos de desarrollo
territorial
Analizar la propia historia e interpretar las registraron un alto desarrollo de sus sistemas
causas que explican la configuración del terri- de producción agrícolas, de alfarería y metalur-
torio es condición necesaria para poder diseñar gia, que tuvieron con su apogeo entre los siglos
e implementar políticas que intervengan en su VII y X de nuestra era. Otros pueblos originarios,
consolidación o modificación, de acuerdo con el con diferente nivel de desarrollo, estaban situa-
modelo de desarrollo que se quiera promover. dos en el Nordeste argentino y en el territorio
En este sentido, en la primera parte del paraguayo, además de los grupos nómades que
Avance I del PET, se realiza una breve reseña habitaban la llanura pampeana y la Patagonia.
de los sucesivos modelos de ocupación y desa- Durante el período colonial, el territorio
rrollo que determinaron la configuración actual exhibió un modelo de organización con centro
del territorio argentino. Se parte de afirmar que, en el actual Noroeste argentino, con un desarro-
a excepción de la América precolonial, los suce- llo relativo en Cuyo y fuerte en el Nordeste. Basa-
sivos modelos dependieron fuertemente de la da en la valoración extractiva de los recursos del
economía internacional, tanto en su organiza- territorio por parte de la metrópolis, su econo-
ción política y espacial como en su valorización mía era tributaria de esta última y su estructura
social de los recursos naturales. socio-productiva estuvo estrechamente ligada al
La América precolonial estaba habitada comercio con el Alto Perú. En los tiempos previos
Regiones dinámicas
por culturas autóctonas sin vinculación con el a la Revolución de Mayo comenzó a sentirse una
Ejes de articulación resto del mundo, y con desiguales niveles de fuerte tensión entre dos propuestas que intenta-
desarrollo. En el Cono Sur, entre los siglos XII ban reemplazar al Modelo Colonial: el proyecto
y XV, el imperio Inca alcanzó un alto grado de continental industrialista -se había producido un
| Modelo Precolonial evolución y se expandió en la zona montaño- interesante proceso de industrialización a partir
sa del continente con centro en el actual Perú, de materias primas locales que generaban ocu-
incluyendo el Noroeste argentino. En nuestro pación en los principales centros del interior-, y
territorio, en el siglo XV, previamente a la con- el proyecto de la ciudad-puerto agraria.
quista incaica, habitaban una serie de pueblos El proceso librecambista impuesto desde
influenciados por las culturas del Altiplano que 1853 devino en la configuración del segundo 13
15. PLANificAcióN TERRiTORiAL
Modelo Colonial Modelo de principios de siglo XX
modelo territorial, caracterizado por la con-
centración de población y los recursos e inver-
siones en la Región Pampeana, particularmen-
te en torno a Buenos Aires. Su advenimiento
marcó el triunfo de los sectores vinculados al
puerto por sobre el conjunto de los intereses
regionales. La Generación del ‘80 consolidó
este Modelo Agroexportador que se desa-
rrolló vigorosamente durante el primer cuarto
del siglo XX, cuando el país se comportó como
abastecedor de carnes y granos del Imperio
Británico. Se estableció un sistema extensivo
de explotación agropecuaria, se construyó una
extensa red de transporte ferroviario y se pro-
veyó la mano de obra necesaria mediante la
política de inmigración masiva proveniente de
algunos países de Europa.
El tercer modelo se configuró con la rup-
tura del proceso de inserción argentino al
mercado mundial como productor de materias
primas, consecuencia de la crisis del ‘30, y se
consolidó hacia mediados del siglo XX, con el
advenimiento del peronismo. La conducción de
Regiones dinámicas
Regiones dinámicas
Ejes de articulación
este proyecto fue protagonizada por el Estado
Ejes de articulación
Nodos urbanos
Nodos urbanos y financiada con una parte del excedente agro-
pecuario, adoptándose como ejes la industria-
lización del país basada en la sustitución de
| Modelo colonial | Modelo Agroexportador importaciones, la prevalencia del mercado
interno y la promoción de la justicia social. La
mano de obra necesaria para llevarlo a cabo
fue aportada por la migración interna y de los
países limítrofes, y se realizaron fuertes inver-
14 siones en infraestructura y equipamiento social
16. POLíTicA dE EsTAdO
Modelo de sustitución de importaciones
-principalmente en las áreas periféricas de las continental con industrialización, triunfó el de
zonas urbanas-, lo que permitió la inclusión de las elites con intereses ligados a las metrópolis
vastos sectores económicos y sociales. El golpe dominantes, configurándose territorios tribu-
militar de 1955 inauguró una etapa de inesta- tarios de ciudades-puerto, cabeceras del co-
bilidad institucional protagonizada por sucesi- mercio exterior de distinto tipo de producción
vos gobiernos civiles y militares que, alternando primaria. Este patrón de organización implicó
políticas conservadoras y/o de industrialización, que el desarrollo de las infraestructuras fuera
desembocó en el golpe militar de 1976. el estrictamente necesario para transportar los
Más allá de estos esfuerzos para lograr un bienes de exportación sin articulación intrarre-
mayor equilibrio territorial, el país mantuvo una gional. Este hecho explica las dificultades con
organización estructuralmente dependiente de las que hoy se enfrenta el desafío de la inte-
Buenos Aires, hecho que se consolidó durante gración regional suramericana.
el último cuarto de siglo, cuando la integración En síntesis, la historia de nuestro desarro-
al mercado global se realizó en el marco de llo territorial evidencia el estrecho vínculo que
los postulados del neoliberalismo económico: existe entre su proceso de producción y las re-
reforma del Estado, liberalización del comercio laciones de poder que lo determinan en tanto
internacional y ajuste fiscal. Desde el punto de sistema social. Nos referimos a las condicio-
vista territorial, este proceso agudizó los des- nes que se sucedieron en el escenario inter-
equilibrios heredados y la configuración espacial nacional, y que determinaron la valorización
centralista e inequitativa, en la medida en que de nuestro territorio según su vocación como
las inversiones en infraestructura y equipamien- productor de las materias primas requeridas
to, pautadas por el mercado, se concentraron en por el poder hegemónico de cada período, a la
las regiones económicamente más competitivas, existencia de dos proyectos de país en pugna
Regiones dinámicas
Franja de industrialización abandonando -de manera literal- a las regiones a lo largo de su historia y a que, en consecuen-
Ejes de articulación
Nodos urbanos
consideradas económicamente inviables. cia, la inversión en infraestructura no haya
Si enmarcamos esta breve reseña en la sido promotora de la equidad del desarrollo
historia de nuestra región, observamos que sino que haya sido funcional a las necesidades
| Modelo Sustitución de importaciones la organización territorial de todos los países de cada modelo de acumulación.
de América del Sur representa una estructura Si asumimos que las anteriores variables
pautada por la matriz extractiva de los recursos han sido claves en el modelo de ocupación y
naturales. Sobre el proyecto de los libertadores desarrollo de nuestro territorio, será entonces
de la primera independencia, que proponía la pertinente analizar la coyuntura actual desde
soberanía de la región basada en la unión el mismo prisma. 15
17. Panamá
PLANificAcióN TERRiTORiAL
Venezuela
Guayana
Suriname Guayana
Colombia Francesa
Ecuador
Brasil
Perú
Bolivia
Paraguay
Chile
InIcIatIva para la IntegracIón
de la Infraestructura regIonal
suramerIcana (IIrsa)
Uruguay
• Ejes de Integración y Desarrollo
Argentina Andino
Andino del Sur
de Capricornio
de la Hidrovía Paraguay - Paraná
del Amazonas
del Escudo Guayanés
del Sur
Interoceánico Central
Mercosur - Chile
Perú - Brasil - Bolivia
16
18. POLíTicA dE EsTAdO
Planificar el desarrollo
en el contexto regional
y global
El año 2003 marcó un punto de inflexión desarrollo capitalista mundial. El proceso de
respecto del modelo de país al que estuvieron consolidación del MERCOSUR y la creación de
dirigidas las políticas del Estado Nacional en la UNASUR resultan datos clave en este sen-
las últimas décadas. Conceptos significativos tido. Ambos representan signos emblemáticos
para la historia nacional, como soberanía, del camino emprendido por los países sura-
equidad distributiva, diversificación económi- mericanos hacia la construcción de un bloque
ca y justicia social volvieron a formar parte regional-continental que eleve su capacidad
del discurso oficial y recuperaron su lugar en de interlocución en el espacio global.
el espacio público. Las contundentes medidas Esta estrategia tiene consecuencias directas
que tomó el Gobierno Nacional en materia en la estructuración potencial de nuestro territo-
económica y social dieron inicio al proceso rio. Si la historia del desarrollo territorial argen-
de recuperación que permitió la inmediata tino estuvo signada por su valorización como
salida de la crisis estructural en la que se productor de las materias primas demandadas
encontraba el país. La política de relaciones por las metrópolis dominantes, la nueva estrate-
exteriores y la de inversión en infraestructura, gia implica la voluntad de quebrar ese sino me-
entre otras, fueron esenciales para comenzar diante la apuesta a la diversificación económica,
a configurar un nuevo modelo de desarrollo asociada a la ampliación del mercado interno
para el territorio nacional. nacional y regional. Desde esta perspectiva, ya
Las firmes decisiones de fortalecer la inte- no es sólo en las aglomeraciones ligadas a las
gración continental para tener voz y voto en ciudades-puerto donde se concentran las po-
el concierto global, promover las relaciones sibilidades de desarrollo, sino que se perfilan
multilaterales y apostar a la consolidación del nuevas oportunidades para regiones histórica-
mercado regional supusieron un cambio de mente rezagadas. La ampliación del mercado
estrategia radical en lo que respecta al posi- interno -sostenida mediante políticas activas de
cionamiento argentino en la actual etapa del recuperación de la capacidad de consumo de 17
19. PLANificAcióN TERRiTORiAL
la población- y el fortalecimiento del comercio viabilizarlo complementa esta estrategia, que
interregional implican la necesidad de proveer promueve el pleno empleo y tiende a configurar
bienes y servicios para una demanda sostenida el círculo virtuoso del desarrollo con inclusión
y diversificada. Se trata de un nuevo escenario social. Esta visión del territorio sienta las bases
que viabiliza la dinamización económica de múl- de una Argentina industrializada, ya no sólo ex-
tiples microrregiones que, en virtud de sus posi- portadora de commodities, sino capaz de pro-
bilidades de articulación espacial, forman parte ducir bienes con valor agregado, tanto para la
de los nuevos ejes de desarrollo regional. exportación como para el mercado interno.
La historia de los países desarrollados
abunda en ejemplos que sostienen esta visión la consolidación del MercosUr y la creación de la
estratégica. Y los procesos de crecimiento que UnasUr representan signos emblemáticos del camino
comportan actualmente los países emergentes
emprendido por los países suramericanos hacia la
que han logrado constituirse en interlocutores
en el escenario internacional aportan leccio- construcción de un bloque regional-continental que
nes al respecto. Entre ellas, la evidencia de que eleve su capacidad de interlocución en el espacio global.
la posibilidad de desarrollo soberano está es-
trechamente ligada a su grado de industriali- La concreción de este modelo de país no
zación, a la apuesta a las relaciones exteriores está ni ha estado exenta de conflictos. La his-
multilaterales y a la conformación de platafor- toria nacional revela una disputa recurrente
mas regionales que garanticen el acceso a los entre el afianzamiento de un modelo de país
mercados desde posiciones de mayor fortale- exclusivamente agroexportador, de alta concen-
za de negociación. Por el contrario, los países tración económica y con relaciones exteriores
cuya economía depende exclusivamente de básicamente unilaterales, y el de un país que
los ingresos provenientes de la exportación de apuesta a la industrialización con inclusión so-
materias primas y que persisten en el unilate- cial y justicia distributiva, comprometido en el
ralismo son proclives a mantener relaciones de fortalecimiento de la identidad suramericana.
dependencia y resultan altamente vulnerables Paralelamente, la posibilidad de transferir ren-
a las fluctuaciones de los mercados financieros tas extraordinarias del sector primario destina-
internacionales. das al desarrollo de otros sectores productivos
La fuerte apuesta al desarrollo de las ca- en el país siempre ha sido resistida por las elites
denas productivas regionales que demandan hegemónicas. Esta controversia atraviesa la his-
desarrollo tecnológico, mano de obra local e toria argentina y explica su discontinuidad ins-
18 inversión en infraestructuras necesarias para titucional, diferenciándola de la de otros países
20. POLíTicA dE EsTAdO
III Foro de la alIanza
de CIvIlIzaCIones de
las naCIones UnIdas
realIzado en
río de JaneIro.
28 de mayo 2010.
19
21. PLANificAcióN TERRiTORiAL
que fueron capaces de dirimirla y se encuentran Producir y comerciar bienes requiere de energía,
hoy mejor posicionados frente a las condiciones de infraestructuras de transporte y de redes de
que impone la economía global. comunicación tecnológicamente acordes con la
La inversión en infraestructuras y servicios
básicos es otro soporte fundamental del mo-
dinámica de toma de decisiones que exige el comando
delo de desarrollo con inclusión social. El pro- de las operaciones en el contexto global.
ceso de descentralización y segmentación de
la producción que supone la organización de servicios, constituyen un obstáculo de primer
la economía mundial conlleva el crecimiento orden para la obtención de buenas tasas de
cualitativo y cuantitativo de intercambios de crecimiento económico.
todo tipo y la necesidad de contar con infra- Sin embargo, la relación no lineal entre
estructuras adecuadas para poder concretarlo. crecimiento y desarrollo con inclusión social
Producir y comerciar bienes requiere de ener- exige una revisión de los parámetros de inver-
gía, de infraestructuras de transporte -como sión pública en infraestructura y equipamiento.
puertos, carreteras, ferrocarriles- y de redes En este sentido, los lineamientos de la agenda
de comunicación tecnológicamente acordes de inversión que lleva a cabo el Gobierno Na-
con la dinámica de toma de decisiones que cional se asientan en la voluntad política de
exige el comando de las operaciones en el promover el desarrollo de las regiones rezaga-
contexto global. En este marco, la ausencia de das y de las comunidades que en ellas habi-
dotaciones adecuadas a los estándares inter- tan. Por el contrario, de no existir una voluntad
20 nacionales, así como la provisión ineficiente de política explícita que se proponga modificar la
22. POLíTicA dE EsTAdO
lógica de mercado, esta tiende a concentrar la va de estrangulamiento energético global y el
inversión en las regiones que ofrecen ventajas riesgo de agudización del cambio climático, el
comparativas apriorísticas como las economías actual Gobierno ha establecido pautas básicas
de aglomeración. para el replanteo de la estrategia de desarrollo
Por último, cabe hacer mención a nuevos del sector energético.
fenómenos, producto del desarrollo global, que En suma, la vinculación de los temas apun-
desafían la construcción del modelo inclusivo tados -todos ellos de una naturaleza que excede
de desarrollo territorial y exigen de políticas un tratamiento territorial fragmentario- exige
de Estado avaladas por la toma de concien- el fortalecimiento del rol del Estado. Un Estado
cia de la sociedad. Nos referimos a cuestiones que, en cumplimiento del mandato constitucio-
tales como la crisis energética, los efectos del nal y según el texto del inciso 19 del artículo 75
cambio climático y la problemática alimentaria. de la Constitución Nacional, garantice “proveer
Todos estos fenómenos remiten a la demanda al crecimiento armónico de la Nación y al po-
exponencial de recursos naturales que supone blamiento de su territorio; promover políticas di-
la pauta de vida del capitalismo avanzado, cu- ferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual
yos efectos perversos son su despilfarro en las desarrollo relativo de provincias y regiones”.
regiones más desarrolladas del planeta y, como
contraparte, la extrema vulnerabilidad social y
ambiental de los territorios rezagados.
A modo de ejemplo, es de destacar el im-
pacto que tienen en la política nacional los al-
tos precios de los commoditties agropecuarios,
producto de la expansión de la demanda mun-
dial, que inciden directamente en dos aspectos
relevantes para el desarrollo territorial. Por una
parte, el sostenimiento del modelo exportador
de materias primas frente al modelo de desa-
rrollo con diversificación productiva agroin-
dustrial. Por otra parte, el debilitamiento del
derecho a la seguridad alimentaria, reconoci-
do por el Gobierno Nacional -conforme a la
tendencia mundial- como un derecho humano
básico. En la misma línea, frente a la perspecti- 21
23.
24. POLíTicA dE EsTAdO
Política nacional
de desarrollo y
ordenaMiento
territorial
Tal como se mencionó inicialmente, la En cuanto a los antecedentes nacionales,
gestión del ex Presidente Néstor Kirchner puede afirmarse que el Segundo Plan Quin-
tomó la decisión de crear un organismo que quenal del gobierno peronista, elaborado por el
tuviera por objeto el posicionamiento del Consejo Nacional de Planificación y con pers-
Estado como protagonista en el desarrollo pectiva de aplicación entre los años 1953-1957,
del territorio. La Subsecretaría de Planifica- es el que refleja un mayor grado de consolida-
ción Territorial de Inversión Pública (SSPTIP) ción. Instrumento de un plan de gobierno que
fue creada en el año 2004, con directa de- condensó un nuevo modo de concebir el Estado
pendencia del Ministro de Planificación, In- y las políticas públicas, representó un salto cua-
versión Pública y Servicios, y con misiones y litativo desde el punto de vista metodológico en
funciones que sintetizan la voluntad de reto- la medida en que contó, por primera vez, con in-
mar la planificación territorial como política formación censal a nivel nacional y espacializa-
de Estado. ción de las iniciativas a escala provincial. Estas
En el mismo año se editó el documento últimas tuvieron un fuerte anclaje en el desa-
“Argentina 2016: Política y Estrategia Nacio- rrollo de la industria pesada, paso indicado una
nal de Desarrollo y Ordenamiento Territorial”, vez consolidada la industria liviana propuesta
en el que se definieron los principios rectores en el Primer Plan Quinquenal. El derrocamiento
de la política del Gobierno Nacional en la ma- del gobierno truncó este proyecto y, con ello, la
teria. La elaboración de este documento fue continuidad de esta experiencia.
precedida por un análisis de antecedentes y La historia de la planificación territorial ar-
experiencias contemporáneas de planificación gentina reconoce, luego de los planes quinque-
territorial, a escala nacional e internacional, nales, pocos antecedentes. Uno de ellos ocurrió
con el objeto de determinar las claves que de- en pleno período desarrollista, con la creación
berían orientar el trabajo. del Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE), 23
25. PLANificAcióN TERRiTORiAL
cuyas iniciativas de planificación consistieron Retomar la planificación territorial en nues-
en la elaboración de planes de corte econó- tro país a la luz de estos antecedentes supuso,
mico y social, que no alcanzaron a aplicar co- como en muchos otros aspectos de la política
nocimiento al proceso decisorio. Las siguientes nacional, reconocerse frente a un cambio de
iniciativas dignas de mención fueron el Sistema época. Fue necesario determinar los principios
Nacional de Planeamiento y Acción para el De- rectores de la Política y Estrategia Nacional de
sarrollo (1966) y el Plan Nacional de Desarrollo
y Seguridad (1971), ambos gestados durante los principios de la Política y estrategia nacional
períodos dictatoriales, con una concepción cen- de desarrollo y ordenamiento territorial son
tralizada y un fuerte acento en la seguridad na-
la manifestación de una nueva perspectiva del
cional -más allá de que el segundo propugnara,
sólo a nivel discursivo, la descentralización ad- crecimiento, en la que la inversión se justifica en tanto
ministrativa y decisional-. Un tercer anteceden- las personas y sus comunidades de pertenencia logren
te fue el Plan Trienal para la Reconstrucción y asimilar sus beneficios.
Liberación Nacional (1974-1976), que denotó
un significativo cambio de discurso orientado Desarrollo y Ordenamiento Territorial en con-
hacia la justicia social, la equidad territorial y la cordancia con el cambio de rumbo que mar-
reivindicación del federalismo. Estos argumen- caron las decisiones del nuevo gobierno. Estos
tos no lograron consolidar una política debido se basaron principalmente en dos conceptos:
a la irrupción de la última dictadura militar. En el derecho de todos los habitantes del suelo
suma, y por razones vinculadas a la historia de argentino a tener garantizadas buenas condi-
la institucionalidad argentina, ninguna de estas ciones para vivir y desarrollar sus actividades
propuestas superó la fase declamatoria ni logró productivas con independencia de su lugar de
fundar plataformas de acumulación política y residencia, y la necesidad de construir un Es-
de conocimiento que orientaran democrática- tado sólido capaz de prever las demandas de
mente los procesos de toma de decisiones del inversión en el territorio.
Estado. Por el contrario, puede afirmarse que Los lineamientos de la Política Nacional
es el planeamiento territorial de hecho el que, de Desarrollo y Ordenamiento Territorial ex-
enmarcado en la crisis de la planificación que presan, en consecuencia, la visión de una Ar-
se inicia en la década del ‘80, pauta las trasfor- gentina equilibrada, integrada, sustentable y
maciones del territorio en todas sus escalas y se socialmente justa, donde cada habitante del
caracteriza por el predominio de los procesos suelo y su comunidad logre:
de inversión -pública y privada- signados por
24 los intereses del mercado.
26. POLíTicA dE EsTAdO
» Desarrollar su identidad territorial y cultural y en función de una nueva configuración, basada
su sentido de pertenencia al territorio argentino. en la equidad de oportunidades para las dis-
tintas regiones que lo componen. Esto exige
» Alcanzar el progreso económico según sus recuperar la planificación territorial como ac-
capacidades y proyectos personales, sin nece- tividad del Estado, lo cual supone definir las
sidad de abandonar su región de origen. estrategias futuras en materia de desarrollo,
articular los diferentes niveles de gobierno con
» Alcanzar la sustentabilidad ambiental de una mirada intersectorial y coordinar las diver-
su territorio para garantizar la disponibilidad sas iniciativas provinciales. Una planificación
actual y futura de sus propios recursos. del territorio cuyo contenido propositivo sea lo
suficientemente flexible como para adecuarse
» Participar plenamente en la gestión demo- a las dinámicas socioeconómicas no controla-
crática del territorio, en todas sus escalas. bles a priori, pero claramente orientadora del
rumbo elegido para poder convertirse en pla-
» Acceder a los bienes y servicios esenciales, taforma de gobierno.
posibilitando el desarrollo personal y colecti- El Avance I del PET es el primer resulta-
vo, y una elevada calidad de vida en todos los do de este trabajo, que expresó la decisión
rincones del país. de recuperar el rol planificador del Estado y
representó un hito dentro de un proceso de
Estos principios son la manifestación de construcción recientemente iniciado, que su-
una nueva perspectiva del crecimiento, en la pone la puesta en agenda de la planificación
que la inversión, en términos de cantidad y ca- territorial como política pública en todos los
lidad de infraestructura instalada, se justifica niveles de gobierno.
en tanto las personas y sus comunidades de
pertenencia logren asimilar sus beneficios.
La postergación sufrida por gran parte
de las regiones del territorio nacional debido
a la aplicación de políticas neoliberales trajo
aparejadas demandas insatisfechas que pro-
fundizaron los desequilibrios regionales. La
concreción de los mencionados objetivos im-
plica la voluntad de transformar el modelo he-
redado de organización del territorio nacional 25
29. PLAN ESTRATÉGICO TERRITORIAL
Presentaciones del avance i del Plan estratégico
territorial en la Provincia de Formosa, en la Ho-
norable cámara de diPutados de la nación y en la
Provincia de JuJuy.
28
30. ARGENTINA 2016 AVANCE I
PAuTAs dE TRAbAjo
El Avance I del Plan Estratégico Territorial Desarrollo y Ordenamiento Territorial fue el
(PET) fue presentado por la Presidenta de la disparador de la convocatoria institucional
Nación Cristina Fernández de Kirchner el 17 de realizada por el Gobierno Nacional a todos
marzo de 2008 en el Salón Blanco de la Casa los Gobiernos Provinciales, que funcionaron
Rosada, ante la presencia de numerosos Gober- como plataforma inicial de un proceso de
nadores, autoridades del Poder Ejecutivo Na- trabajo participativo y federal. Esta dinámica
cional y de los Poderes Ejecutivos Provinciales, requirió la asignación, por parte de los Go-
representantes de instituciones académicas y biernos Provinciales, de equipos técnicos im-
diversas organizaciones sociales. Con posterio- buidos de los lineamientos políticos respecti-
ridad a este evento, se reiteró su presentación vos, con los que se acordaron procedimientos
en las sedes de los Gobiernos Provinciales. En metodológicos comunes para la obtención de
adelante y hasta la fecha, la Subsecretaría de resultados homogéneos. La elaboración del
Planificación Territorial de la Inversión Pública Avance I del PET se inició en el año 2005.
ha asistido a numerosos eventos -en el ámbi- Contando con una serie de informes provin-
to legislativo nacional y ante diversas institu- ciales elaborados por los equipos técnicos
ciones, organizaciones empresariales y sindi- nacionales sobre la base de información es-
cales-, enmarcados en la tarea de divulgación tadística, comenzaron a realizarse talleres de
y formación de consensos acerca del proyecto trabajo en cada provincia, en los que se plan-
de país que expresa el trabajo realizado. La teó la reflexión sobre la situación actual y las
versión completa del documento se encuentra perspectivas del propio territorio. A partir de
disponible en la página de la Subsecretaría de ello, los equipos técnicos provinciales lleva-
Planificación Territorial de la Inversión Pública ron a cabo un profundo trabajo de diagnósti-
www.planif-territorial.gov.ar. co e identificación de estrategias territoriales,
El enunciado de los principios y objeti- que constituyó un insumo fundamental para
vos enumerados en la Política Nacional de la consecución del plan.
29
31. PLAN ESTRATÉGICO TERRITORIAL
| Jujuy | Salta | Formosa
Se obtuvieron tres productos sucesivos, referidos a cada territorio: un diagnóstico de la situación
o Modelo Actual, la formulación de estrategias reparadoras de conflictos y promotoras de po-
tencialidades o Modelo Deseado y, ligado a éste, la propuesta de una cartera de iniciativas y/o
proyectos de infraestructura funcionales a la construcción de dicho modelo.
A lo largo de este proceso tuvieron lugar una serie de encuentros regionales promovidos
por las propias provincias, en los que se abordaron cuestiones desde una perspectiva conjunta.
También se realizaron dos foros nacionales cuyo objetivo fue la compatibilización de los criterios
de trabajo puestos en marcha en cada provincia, así como el conocimiento interactivo de las
problemáticas e iniciativas locales y regionales.
Paralelamente, se llevó a cabo, dentro de la Subsecretaría de Planificación Territorial de la
Inversión Pública (SSPTIP), una labor de interconsulta con los organismos ministeriales con com-
petencia en cada sector de infraestructura, a lo largo de la cual se verificaron los lineamientos
estratégicos con los que se está promoviendo la inversión en cada sector, así como el banco de
proyectos identificado para el horizonte temporal 2016.
| Misiones | Catamarca | Mendoza
30
32. ARGENTINA 2016 AVANCE I
| Santa Cruz | Chaco | San Luis
Nutriéndose del trabajo descripto, de antecedentes bibliográficos, y de información primaria,
el equipo técnico de la Subsecretaría formuló una síntesis interpretativa, a escala nacional, del
Modelo Actual y el Modelo Deseado del Territorio, así como la compilación preliminar de la car-
tera de iniciativas, programas y proyectos de infraestructura y equipamiento que se consideran
fundamentales para la concreción de aquél último.
A partir de todos estos procesos, se produjeron varios resultados:
» La reflexión realizada por cada jurisdicción provincial respecto de la situación actual de su te-
rritorio y del modelo que aspiran construir en consonancia con objetivos estratégicos colectivos,
además de la identificación de las estrategias de desarrollo y la cartera de iniciativas, programas
y proyectos necesarios para alcanzar esos objetivos.
Los coremas que se muestran en estas páginas representan una síntesis del Modelo Deseado producido por cada ju-
risdicción nacional en el marco del proceso de trabajo llevado adelante a propósito del PET. Constituyen componentes
fundamentales del Plan, y su versión completa puede encontrarse en www.planif-territorial.gov.ar.
| Santiago del Estero | Corrientes | Tucumán
31
33. PLAN ESTRATÉGICO TERRITORIAL
| Córdoba | La Pampa | Chubut
» La elaboración de un diagnóstico sintético o Modelo Actual del Territorio Nacional, desde una
mirada que profundiza el conocimiento de realidades regionales poco relevadas, y superadora
de las tradicionales visiones sectoriales.
» La prefiguración de un Modelo Deseado del Territorio, sustentado en el conocimiento acumu-
lado durante el proceso de trabajo. El conjunto de lineamientos que allí se expresan fue producto
de una labor consensuada que se comportó como base para la identificación de iniciativas rea-
lizadas por las provincias y regiones, que suponen tanto el aprovechamiento como la reversión
de tendencias ya existentes.
» La definición de una cartera preliminar de iniciativas, programas y proyectos de infraestructura
identificados como fundamentales para concretar los lineamientos establecidos. El carácter pre-
liminar de esta cartera se fundamentó en la condición del PET como primera puesta en conoci-
miento a nivel federal de la magnitud de las necesidades y demandas existentes en el territorio.
| Santa Fe | Buenos Aires | Entre Ríos
32
34. ARGENTINA 2016 AVANCE I
| Tierra del Fuego | San Juan | Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Además, porque la consolidación del PET como proceso de planificación a través de la formación
de consensos transversales, la coordinación intergubernamental e interjurisdiccional y la identifi-
cación y ponderación de proyectos serán las que den lugar a la posterior toma de decisiones.
A estos resultados documentables debe agregarse uno de distinto carácter: la reapertura
del debate en torno a la creación de infraestructura dentro de escenarios de planificación
regional y la puesta en agenda, nuevamente, de la planificación territorial en el seno de los
organismos públicos. La fortaleza de la convocatoria y la propia dinámica participativa fueron
generando efectos sinérgicos y, con ello, un creciente compromiso de los actores. El hecho de
que equipos de planeamiento de provincias vecinas se encontraran por primera vez para dia-
logar acerca de temas comunes históricamente postergados constituyó un logro en sí mismo,
y permite afirmar que lo realizado se valida no sólo en los productos concretos, sino también
en la construcción de confianzas y lenguajes comunes que consolidan el capital social y sim-
bólico, uno de los condicionantes intangibles del desarrollo regional.
| Neuquén | Río Negro | La Rioja
33
36. ARGENTINA 2016 AVANCE I
EL ModELo TERRIToRIAL
HEREdAdo
El Avance I del PET denomina Modelo Factores que configuran el
Actual del Territorio a la representación del territorio heredado
diagnóstico realizado sobre la base de la in-
formación correspondiente al Censo Nacional El desarrollo territorial es el proceso me-
del año 2001, complementada con informa- diante el cual se acrecientan las capacidades
ción sectorial actualizada al promedio de la de un determinado territorio para hacerlo dis-
década. Sin duda, su actualización rigurosa ponible a su uso social. Su dinámica es el re-
podrá realizarsesobre la base de los datos sultado de la forma en que se despliegan las
que aportará el Censo Nacional 2010, cu- políticas públicas, junto con las tendencias
yos resultados estarán disponibles durante el sociales, el avance tecnológico y las fuerzas
año próximo. Sin embargo, y a pesar de que del mercado en cada período histórico. Las
las trasformaciones de la dinámica territorial actividades socio-económicas y las instala-
se verifican en períodos de mediano y largo ciones físicas que permiten su funcionamien-
plazo, consideramos que las acciones de go- to se relacionan en el tiempo con los recursos
bierno implementadas en este sentido hacen del territorio. Se trata de la relación sociedad-
presumir cambios de tendencia que se reve- naturaleza, caracterizada en nuestro país en
larán estadísticamente. cuatro modelos de organización territorial: el
En este marco, hemos optado por deno- precolonial, el colonial, el agroexportador y el
minar Modelo Heredado del Territorio al que, de sustitución de importaciones. En una pri-
en el momento de elaboración del Avance I mera fase del desarrollo territorial, la dinámi-
del PET, denominamos Modelo Actual. Con ca económica y la distribución e importancia
ello se responde al objetivo de difundir el de los asentamientos humanos responden a
conocimiento de las problemáticas estructu- la localización de los recursos naturales ex-
rales, las acciones en marcha y los desafíos plotables. En fases posteriores, la calidad del
futuros de nuestro territorio, sin realizar afir- medio construido constituye en sí mismo un
maciones taxativas sobre un presente que no recurso que atrae la localización de activida-
es posible documentar. des y población.
35
37. PLAN ESTRATÉGICO TERRITORIAL
Proceso de diseño del
Modelo Territorial
El análisis del territorio se abordó median- » Categoría A: núcleos dinamizadores del te-
te el estudio en profundidad de sus cuatro di- rritorio, regiones relativamente pequeñas en
mensiones características -el medio construido, términos de superficie, altamente pobladas y
la dimensión social, la económica y la ambien- urbanizadas, con alto desarrollo socio-produc-
tal-, observando las relaciones existentes entre tivo y del medio construido, donde confluyen
ellas. Cada una de esas caracterizaciones se los principales flujos de cargas y pasajeros.
realizó teniendo en cuenta la información que
se desprende de los trabajos realizados por los » Categoría B: territorios de media o alta ur-
equipos técnicos de cada provincia, comple- banización, con sistemas urbanos integrados y
mentada con los datos disponibles en diversos de media a alta consolidación socio-producti-
organismos públicos nacionales. va y del medio construido. Se observaban tres
Del diagnóstico de estas cuatro dimensiones subtipos de sistemas urbanos: altamente con-
y sus interrelaciones se obtuvieron dos productos solidado e integrado, de media consolidación
de síntesis intermedia: la identificación de e integración del NEA y de media consolida-
espacios de diferente dinámica socio-productiva ción e integración del NOA, ambos ligados a
y la estructura espacial del territorio. De la regiones agro-productivas con carencias de
combinación de estos dos niveles se obtuvo el infraestructura.
así denominado Modelo Actual del Territorio.
Dicho Modelo caracteriza la interrelación » Categoría C: territorios con bajo nivel de ur-
existente en las distintas regiones del país banización y sistemas urbanos con baja inte-
entre el medio biofísico -sistema de centros y gración, y baja consolidación socio-productiva
de infraestructura y equipamiento instalado en y del medio construido. Áreas de menor inten-
el medio natural- y el medio socio-económico sidad de ocupación humana con explotación
-población y actividades productivas- que extensiva del suelo. Representaban las áreas
muestra la dinámica de flujos de bienes y de menor desarrollo relativo del país, con es-
servicios que las vincula. casas condiciones naturales para la produc-
En base a criterios de análisis acordados ción primaria. Se diferenciaban niveles medios,
con los equipos provinciales, el territorio que- niveles deficitarios y niveles muy deficitarios.
dó dividido en 25 subregiones singulares, que
36 se agruparon en tres categorías:
38. ARGENTINA 2016 AVANCE I
ModELo HEREdAdo
B C
A
F
D
E
Categorías de Dinámica
y Organización Territorial
G
Categoría A Categoría B
A1 H
B1
A2 B2
A3
Categoría C
C1
C2
I
C3
X Tejido conectivo
Corredores
Núcleos estructurantes
Ciudad mayor o igual a
10.000 habitantes
37
39. PLAN ESTRATÉGICO TERRITORIAL
Categorías Áreas Población Condiciones Base económica Infraestructura
sociales
A1 Nodo Córdoba. Densidad muy alta. Favorables. Industrial altamente diver- Alta.
Franja industrial Paraná - Plata sificada. Sector terciario
avanzado.
A2 Nodos Salta y Jujuy. Densidad muy alta. Intermedias. Agroindustrial. Servicios. Alta.
Nodo Tucumán. Oasis de riego. Industrial. Déficit de gas en los
Nodos Resistencia y Corrientes. Petrolera. Nodos Resistencia y
Oasis de San Juan. Corrientes.
Oasis Norte (Mendoza) y Centro (San Baja densidad vial en la
Rafael). Costa sudeste de Santa
Alto Valle de Río Negro y Neuquén. Cruz, con alta conectivi-
Nodo Comodoro Rivadavia. dad aérea.
Costa sureste de Santa Cruz
A3 Nodos San Luis y Mercedes. Densidad media. Favorables. Industrial. Servicios. Turismo Media alta.
Nodo Puerto Madryn. Isla de Tierra del El Calafate presenta el mayor internacional. Forestal.
Fuego. crecimiento intercensal del país. Hidrocarburífera.
Franja turística patagónica cordillerana
norte (Bariloche) y sur (Calafate).
B1 Llanura pampeana extendida - Gran Densidad alta, estructurada Favorables. Agrícola-ganadera. Alta.
llanura pampeana en un sistema de localidades Agroindustrial. Turismo
regularmente distribuidas sobre nacional. Servicios.
el territorio.
B2 Zona agroproductiva del NOA y del Densidad media a alta, es- Desfavorables Procesamiento de cultivos Alta.
NEA. tructurada en un sistema de moderadas. (algodón, caña, soja, yerba, Alta densidad de red
localidades de tamaño medio tabaco, etc.) desarrollada en vial Norte - Sur.
regularmente distribuidas sobre los valles interserranos. Buen abastecimiento
el territorio y con población de la red troncal de
rural importante. energía.
C1 Meseta y cordillera patagónica sureña. Densidad baja, agrupada en Favorables y Producción primaria. Gana- Baja.
Franja árida centro - oeste y cordillera localidades dispersas. desfavorables mo- dería extensiva. Desarrollos Déficit de cobertura
central. deradas. mineros importantes. Explo- energética.
tación forestal moderada. Baja conectividad.
C2 Cordillera norte (Puna). Densidad media a baja, agrupa- Desfavorables Producción primaria sin valor Baja.
Centro - norte árido (Santiago del das en localidades dispersas. altas. agregado: ganadería extensi- Red vial de rutas asfal-
Estero - Córdoba). Baja conectividad. va de bajo a medio desarrollo tadas escasa.
Meseta patagónica norte. (línea sur rionegrina). Existencia de red troncal
de energía, pero sin
cobertura.
C3 Chaco árido. Densidad media, mayormente Desfavorables Escasamente desarrollada Baja.
rural, con fuerte cultura indí- altas. producción primaria (econo- Baja densidad de la red
gena. mía de subsistencia). vial. Ausencia de infraes-
Enclave petrolero. tructura energética (gas
y electricidad).
38
40. ARGENTINA 2016 AVANCE I
La distribución espacial del sistema de El modelo territorial heredado muestra áreas integradas
ciudades ratifica los atributos de cada zona y desarrolladas que coexisten con grandes territorios
en relación con su grado de urbanización y con baja ocupación e integración.
las diferencias que ésta adopta. Mientras gran
parte de la Región Pampeana presenta una
estructura policéntrica, articulada por una red Se destaca la convergencia del conjunto hacia queros. El corredor A expresa la conectividad
vial mallada que soporta vínculos multidirec- el corredor E, principal concentrador de cargas del sistema productivo y de asentamientos del
cionales, el resto de las zonas no llega a con- y pasajeros, coincidente con la mayor aglome- NOA, organizado linealmente en torno a sus
figurar estructuras de este tipo. Se observan ración de población y diversificación producti- valles. Si bien supone la vinculación regional
subsistemas de ciudades concentrados en los va, y los principales puertos del sistema fluvial, a través de Bolivia, su configuración y la di-
valles del NOA, en los oasis de riego en Cu- concentradores de volúmenes de cargas para námica de los intercambios que comporta ex-
yo y el Alto Valle, en los ríos del NEA y en el consumo interno, exportación e importación. presan la histórica dependencia de la Región
litoral marítimo. Las pequeñas ciudades com- Su articulación con los corredores D y F refleja Pampeana. Los corredores B y C representan
ponentes de cada subsistema regional se vin- la estructura espacial que adopta el Corredor la naturaleza espacial de la relación entre el
culan con sus centros de referencia mediante Bioceánico Central, asociado a la calidad del sistema de asentamientos humanos y produc-
sistemas viales radiales. capital construido existente de las regiones tivos del NEA con el territorio nacional y con
Este conjunto de subsistemas se relacio- que atraviesa, hecho que retroalimenta la di- los países vecinos. En ellos se destaca el tráfico
na mediante una dinámica de intercambio námica de actividad que en sí mismo aporta. de cargas en sentido Norte-Sur, destinado a la
de personas, bienes y servicios, constituyen- El corredor G conecta internamente a la Re- exportación y al abastecimiento del mercado
do corredores de articulación cuya intensidad gión Pampeana Norte y Sur, absorbe la salida interno, sumado al tráfico de pasajeros de ca-
es proporcional a la jerarquía de los centros de su producción por el sistema de puertos y rácter interregional, sobre todo en vinculación
que comprenden. Se identificaron nueve co- se articula con el corredor H, lo que permite con el Brasil.
rredores que espacializan la dinámica de los visualizar la configuración potencial de un se- En síntesis, el modelo territorial hereda-
vínculos que tienen lugar entre las diversas gundo Corredor Bioceánico, el Norpatagónico. do muestra áreas integradas y desarrolladas
subregiones en el interior del país, así como En dirección Norte-Sur, el corredor I representa que coexisten con grandes territorios con baja
los principales puertos que concentran el co- la dinámica de flujos en el resto de la Pata- ocupación e integración, y un predominio de
mercio internacional, agrupados en los tres gonia, coincidente con el eje de articulación relaciones interregionales direccionadas hacia
segmentos en los que se dividió el territorio de su principal sistema de centros, puertos y el corredor fluvial-industrial, principal aglome-
nacional: Zona Norte, Zona Centro y Zona Sur. enclaves productivos hidrocarburíferos y pes- ración de producción y consumo del país.
39
42. ARGENTINA 2016 AVANCE I
Medio construido
El medio construido es la expresión del ca- mallado a partir de los vínculos que ofrecen
pital implantado por los seres humanos en el las redes de infraestructura y las actividades
territorio para adaptarlo a sus necesidades de socio-económicas que se desarrollan en cada
asentamiento y reproducción de la vida. Sinte- una de ellas. El resto de los subsistemas
tiza la interrelación entre dos componentes: los urbanos nacionales se consolidan en torno a
patrones de instalación de los asentamientos corredores alineados sobre los ejes históricos
humanos en el territorio y los niveles de conec- de transporte y subsistemas en forma de islas
tividad entre las localidades que estos configu- sobre territorios con bajos niveles de ocupación
ran, es decir, el universo de infraestructuras y de población y de actividades económicas.
redes de servicios que las vinculan. El Modelo Puede distinguirse, a través de la dinámica
sintetiza el sistema de nodos y centros que, aso- de los principales flujos de transporte, el
ciado a las principales redes de infraestructuras protagonismo que asume el comercio regional
#
y servicios que los conectan, constituye la es- en ese contexto de integración. Si bien Buenos
tructura espacial del medio construido. Aires y el frente portuario metropolitano
Se observa la mayor concentración de asen- continúan manteniendo su preponderancia
tamientos en el área Buenos Aires-Córdoba, con como nodo de confluencia, adquiere potencia
cerca de 22 millones de habitantes: el 61% de el Corredor Bioceánico Central, lo que da como
la población del país en el 25% de su superfi- resultado una tendencia de consolidación de
cie. Las principales ciudades del NOA compo- las redes que atraviesan el territorio nacional
nen un segundo agrupamiento que concentra en sentido Este-Oeste.
el 8% de la población, seguido por las ciuda- La población argentina se asienta básica-
des del NEA, Cuyo y el Alto Valle. La región pa- mente en áreas urbanas: en el año 2001, la
tagónica se destaca por su escasa población población urbana total era del 89,3%, y para
en relación con la superficie del territorio, con el año 2015 se estima que la población llegará
un total de 2 millones de habitantes, funda- a 42,4 millones y la tasa de urbanización as- Aglomerados urbanos Corredores con mayor
estructurantes flujo de cargas
mentalmente urbanos, distribuidos en 24,7% cenderá al 94%, lo que colocaría a la Argen- del territorio
y pasajeros
de la superficie total del país. tina entre las naciones más urbanizadas del Categorizados según
tamaño de población
El medio construido es heterogéneo, y las mundo. Con respecto a la distribución geo- Mayor a
12.000.000 hab.
áreas más densamente pobladas presentan gráfica, existe una notable diversidad con alta Redes de Infraestructura
energética
1.500.000 -
los mejores niveles de conectividad. La concentración urbana sobre los ejes Rosario- 500.000 hab.
Red de alta tensión 525 kv
llanura pampeana, además de contener a las La Plata y Buenos Aires-Córdoba, y un gran 500.000 -
250.000 hab.
principales áreas metropolitanas, contiene territorio caracterizado por escasa población y 250.000 - 100.000 hab. Gasoducto troncal
ciudades medias que conforman un tejido reducida presencia de centros. Menor a 100.000 hab.
41
43. PLAN ESTRATÉGICO TERRITORIAL
Las seis ciudades o aglomerados de ma- can en este grupo las capitales provinciales y las ocupación de áreas de riesgo ambiental; consu-
yor tamaño (Región Metropolitana de Buenos ciudades vinculadas con el turismo, afectadas mo desmedido del suelo periurbano y acentua-
Aires, Gran Córdoba, Gran Rosario, Gran Men- por procesos vertiginosos de expansión. da especulación inmobiliaria. Todas estas pro-
doza, Gran San Miguel de Tucumán y Mar del Varios son los factores que explican esta blemáticas son indicativas de la necesidad de
Plata) agrupan al 50% de la población urbana. dinámica demográfica diferencial. Entre ellos orientar los procesos de producción urbana.
Las ciudades de entre 10.000 y 500.000 ha- se destacan: la reducción del empleo industrial En cuanto a la tipología de ciudades, la
bitantes forman, por su parte, un conjunto de experimentada durante la década de 1990; la gran mayoría exhibe una estructura original en
273 localidades en las que reside el 32% de la expansión agropecuaria y la introducción de damero, con áreas centrales más o menos den-
población urbana. Estas ciudades son denomi- nuevas tecnologías en el trabajo rural, que van sificadas mediante procesos de sustitución de
nadas intermedias, por su rol de intermediación asociadas con el desplazamiento de población la edificación original de baja densidad. Si bien
en los flujos que se generan en el conjunto del rural hacia las ciudades; el pluriempleo de po- se observa que un buen número de las ciuda-
sistema urbano y en las áreas rurales. blación en los bordes urbano-rurales y la gene- des medias reconocen un patrón de urbaniza-
La dinámica demográfica urbana exhi- ralización de nuevas condiciones de movilidad ción compacto, un número significativo de ellas
be una tasa promedio del orden del 11% de en automóvil, que facilitan una diferenciación y la totalidad de las grandes muestran el tipo
crecimiento entre los dos últimos censos. Las más marcada entre los lugares de residencia y de mutación que tiene lugar en la mayoría de
grandes ciudades, con excepción del Gran San los de trabajo. Gran parte de estos procesos se los procesos urbanizadores contemporáneos,
Miguel de Tucumán, crecen por debajo de ese han traducido en nuevas presiones para los cen- fenómeno por el cual la ciudad central se ex-
promedio, en tanto que las que muestran mayor tros urbanos intermedios: mayores requerimien- pande asociándose en solución de continuidad
dinamismo son las ciudades intermedias locali- tos de infraestructura, de equipamientos y de con ciudades vecinas, y la interfase urbano-ru-
42 zadas fuera de la región pampeana. Se desta- viviendas, que se suman a las carencias previas; ral es objeto de presiones múltiples. Asimismo,
44. ARGENTINA 2016 AVANCE I
una serie de ciudades medias tienden a confi- tramos en servicio, el deficitario estado de la in-
gurar aglomerados con ciudades vecinas, dada fraestructura, el deterioro del material rodante,
su condición de proximidad y/o de compartir la ocupación del espacio ferroviario por otras
corredores de desarrollo, aunque pertenezcan actividades y múltiples inconvenientes en los
a provincias distintas, dando lugar a la confi- accesos a los núcleos urbanos y puertos.
guración de microrregiones que se caracterizan
tanto por sus potencialidades -ventajas com- Un número significativo de ciudades muestran el tipo de
petitivas para la radicación de actividades eco- mutación que tiene lugar en la mayoría de los procesos
nómicas- como por sus riesgos -impacto sobre urbanizadores contemporáneos: la ciudad central se
el medio natural-.
Las redes de infraestructuras y servicios
expande, asociándose en solución de continuidad con
que conectan a los asentamientos completan ciudades vecinas y la interfase urbano-rural es objeto de
la definición del medio construido heredado. presiones múltiples.
El sistema vial estaba compuesto en el año
2004 por una red que alcanzaba alrededor de
500.000 km, de los cuales 38.800 km eran na- El transporte fluvio-marítimo trasladaba
cionales. Alrededor de 70.000 km de estos ca- en el año 2004 un 15% de las cargas des-
minos estaban pavimentados, con antigüedad tinadas a los mercados externos. Un total de
promedio de 25 a 30 años. Un porcentaje im- 118 puertos conformaban el sistema portua-
portante presentaba condiciones de intransitabi- rio nacional, de los cuales 25 eran marítimos
lidad permanente o temporaria, y ciertos tramos y 70 fluviales. A estos se sumaban otros 23
presentaban problemas de capacidad, funda- puertos que se ubicaban sobre lagos en las
mentalmente los accesos urbanos y portuarios. El provincias de Neuquén, Río Negro y Chubut.
mayor grado de desarrollo de la red pavimentada Desde el punto de vista de la distribución terri-
se concentraba en la Región Pampeana. torial de la demanda de servicios portuarios y
La red ferroviaria contaba con 28.841 km fluviomarítimos, se identificaron tres regiones
-en contraste con los 43.938 km que había al- diferenciadas: la Región Patagónica, de fácil
canzado en el año 1957-, resultado del proceso acceso al litoral marítimo y con profundidades
de desinversión continuado que desembocó en aptas para instalaciones portuarias, la Región
el cierre de ramales llevado a cabo en la década Norte, sin acceso directo a salidas marítimas, y
de los ‘90. Su operatividad estaba fuertemente la Región Centro, con salida directa a puertos
condicionada por la fragmentación del sistema fluviales y marítimos, donde se radica más del
bajo distintas concesiones, la discontinuidad de 90% de la industria argentina. 43
45. PLAN ESTRATÉGICO TERRITORIAL
La infraestructura para el transporte aéreo 80% de las cargas que recorrían el país lo ha-
contaba con un total de 57 aeropuertos, de los cían a través de la red de rutas nacionales y
cuales 33 operaban con vuelos de cabotaje y provinciales, un 8% eran transportadas en fe-
24 con vuelos internacionales. La situación del rrocarril, y el 12% restante se distribuía entre
sistema reflejaba la preexistencia de un largo los modos fluvial y aéreo.
proceso de desinversión, con un deterioro gene- El proceso de integración regional puso
ralizado de las instalaciones, deficiencia de los en evidencia las limitaciones de conectividad
servicios e importantes desequilibrios relativos física entre los países de la región.
según su localización. Los principales destinos En lo vinculado a la red vial, tanto el des-
enlazaban sólo ciudades de cierta envergadura vío del comercio hacia el interior del bloque del
y destinos turísticos internacionales, y la inter- MERCOSUR como el incremento del comercio
conexión entre ciudades era escasa o nula. entre Brasil y Chile significaron para la Argen-
La forma en que se distribuían los viajes tina una importante presión sobre su stock de
entre los distintos modos y las posibilidades infraestructura. En cuanto a la potencialidad
de transferencia entre estos últimos determi- de la red ferroviaria como soporte de la inte-
naba la eficiencia del sistema en relación con gración regional, se ve condicionada por los
las necesidades y oportunidades que presen- inconvenientes causados por su conformación
44 taba el territorio. Se estimaba que más de un histórica con diferentes trochas, que aislaron
46. ARGENTINA 2016 AVANCE I
los sistemas nacionales, y la política de privile- gran oferta de acceso desde lugares públicos.
gio del modo de transporte automotor en de- Las principales ciudades tenían enlace por fibra
trimento del ferroviario. óptica, y todas las poblaciones de cierto rango
En lo referente a la conectividad fluvio- poseían alguna posibilidad de conexión. La Red
marítima, se destaca la Hidrovía Paraná-Paraguay Telefónica Pública Nacional funcionaba casi to-
como principal vía navegable de la región que talmente en forma digital, y a ésta se sumaba la
ocupa el cuarto lugar en importancia a escala cobertura creciente de la telefonía móvil.
global. Los servicios que proceden de Argentina, La matriz energética argentina dependía
Brasil y Uruguay tenían ventajas sobre los que en un 86% de los hidrocarburos, correspon-
salen de puertos del Oeste de Sudamérica, ya diendo un 48% al gas natural y un 38% al
que el Atlántico cuenta con el doble de puertos y petróleo. En términos de generación eléctrica,
con un 56% más de servicios regulares que salen la energía térmica proporcionaba aproximada-
con mayor frecuencia en barcos más grandes y mente el 51%, siguiéndole la hidráulica con
con fletes más bajos, multiplicando por cinco las un 42%, la nuclear con un 6% y las energías
cargas que salen de los puertos del Pacífico. alternativas con un 1%. Cerca del 80% de lo
El desarrollo equitativo del sector de infra- producido en las centrales termoeléctricas fun-
estructura de las telecomunicaciones, debido cionaba sobre la base del gas natural. La Re-
a su rol fundamental en la integración territorial, gión Metropolitana de Buenos Aires participa-
se torna prioritario. Mientras las grandes ciuda- ba con un 40% de la demanda eléctrica total.
des exhibían niveles de teledensidad similares a El transporte de gas se realizaba mediante una
los de los países desarrollados, una gran canti- red de gasoductos troncales insuficientes para
dad de ciudades pequeñas y de poblaciones ru- conectar las distintas áreas de producción con
rales carecían de estos servicios básicos, asime- los centros de consumo. En consecuencia, la
tría que se incrementaba ante la diferencia en la Región Metropolitana de Buenos Aires y las
educación informática de la población. El acceso zonas próximas al tendido de los gasoductos
a Internet estaba disponible de manera dispar contaban con una buena disponibilidad de ac-
desde el punto de vista de la distribución terri- ceso a la red, en contraposición al marcado
torial, muy similar a la de la red telefónica, con déficit que presentaban el NEA y el NOA. 45
48. ARGENTINA 2016 AVANCE I
Caracterización económica
El análisis de la dimensión económica del más desarrolladas en el Centro-Este del país,
territorio heredado reveló cuatro grandes ca- con la máxima consolidación y diversificación
tegorías de unidades productivas o microrre- económica en el eje La Plata-Rosario y en la
giones, según el grado de desarrollo y diversi- subregión central de Córdoba. Las provincias
ficación alcanzado por las economías locales: pampeanas concentran los niveles más altos
» Áreas que poseen una base económica muy de desarrollo y diversificación de la producción,
desarrollada, dada por una industrialización en estrecha relación con la mayor densidad en
diversificada. la dotación de infraestructuras de soporte para
» Áreas con alto desarrollo en su producción pri- la producción, de transporte, energética y de
maria y un alto valor agregado a sus productos. telecomunicaciones.
» Áreas con una explotación primaria más El resto del territorio muestra un mosaico
desarrollada y un valor agregado moderado a productivo directamente asociado a la aptitud
sus productos. del recurso natural para la actividad primaria,
» Áreas cuyo desarrollo se sostiene en la ex- con niveles de media o de baja consolidación.
plotación primaria, con nulo o muy poco valor Si se profundiza en el análisis, se puede ob-
agregado, o directamente de subsistencia. servar que la Región Pampeana es la que posee
Los grandes rasgos que caracterizan el te- las microrregiones extensas y de mayor desa-
rritorio en términos productivos son, en primer rrollo. Las demás microrregiones más desarro-
lugar, la existencia de disparidades regionales lladas se estructuran sobre la base de la pro-
muy marcadas e históricamente afianzadas; ducción primaria intensiva -en los oasis de riego
en segundo lugar, la poca diversificación pro- de Cuyo, Alto Valle de Río Negro y Neuquén-,
ductiva de las bases económicas regionales o como receptoras-transformadoras de la pro-
-en términos generales monoproductivas-; y ducción primaria de las zonas aledañas -en los
en tercer lugar, la gran dependencia existen- casos del NEA, NOA y Comodoro Rivadavia-.
te entre los recursos naturales y el desarrollo Representan excepciones al particular las
Dinámicas económicas
económico -las regiones naturalmente menos microrregiones con desarrollo manufacturero,
Industrialización Explotación primaria
favorecidas poseen escaso crecimiento econó- basado en las leyes de promoción industrial, co- diversificada con industrialización de
de alto desarrollo desarrollo moderado.
mico y son pocos los casos en que éste tiene mo son los casos de San Luis y Tierra del Fuego, y terciario especializado.
lugar con independencia de la disponibilidad o las situaciones particulares en las que conflu-
Explotación primaria
de aquellos recursos-. yen distintos componentes de actividad econó- Explotación primaria
de alto desarrollo con de bajo desarrollo
En cuanto a la distribución geográfica de mica, como Puerto Madryn, en la que coinciden industrialización y enclaves productivos.
moderada y/o
las unidades productivas, puede observarse la industria, la pesca y el turismo. actividades turísticas.
una elevada concentración de las dinámicas 47
50. ARGENTINA 2016 AVANCE I
Caracterización social
La dimensión social del territorio heredado la existencia de un total de 14.534 estableci-
se clasificó en tres niveles -favorable, inter- mientos asistenciales sin internación en todo el
medio y desfavorable-, teniendo en cuenta en país y 3.311 establecimientos asistenciales con
la evaluación la dinámica demográfica de cada internación, distribuidos, en su mayor propor-
región y las condiciones generales de vida de la ción, en las provincias de Buenos Aires, Santa
población. El agrupamiento de las microrregio- Fe y Córdoba. Las camas totales disponibles
nes del territorio dio como resultado un mode- eran 153.065. Cabe resaltar que en 2001 el
lo que muestra en el extremo más desfavorable sistema sanitario estaba colapsado, y por ello
a las provincias del norte argentino, casi todo se encontraba vigente la Ley de Emergencia
el NEA y NOA. No obstante, es en los grandes Sanitaria Nacional.
núcleos urbanos donde se registran las situa- Del total de establecimientos educativos
ciones más contrastantes, coexistiendo los más -41.921 en el año 2005, para todos los tipos
altos niveles de vida de ciertos segmentos con de educación-, el 88% -36.805- era destinado
numerosos y superpoblados bolsones de po- a la enseñanza común, el 11,4% a la enseñan-
breza, inequidad característica de los procesos za de adultos, el 1,7% a la educación especial
de urbanización de toda Latinoamérica. y el 0,4% a la educación artística. El número
El acceso de los hogares al consumo de de establecimientos disponibles permitía ga-
agua segura por red pública alcanzaba, según rantizar una adecuada cobertura de la Educa-
datos del Censo 2001, el 78,4% de cobertura ción General Básica; sin embargo, resultaba
a nivel nacional. En términos absolutos, en lo necesario mitigar la asimetría territorial en la
que respecta a la cantidad de personas que distribución de los establecimientos pertene-
no accedían al agua potable, los tres cordo- cientes a los niveles medios. El proceso de des-
nes que conforman el conurbano bonaerense centralización del sistema llevado a cabo en
constituían el territorio más crítico del país. El la década del ‘90 tuvo graves consecuencias,
acceso a desagües cloacales era del 42,5% de en tanto que las transferencias a las provincias Condiciones sociales
los hogares del territorio nacional. fueron hechas sin garantizar las partidas pre-
En términos habitacionales, un 21,7% de supuestarias y los mecanismos de control ne- Favorables
los hogares se asentaban en viviendas deficita- cesarios para sostener parámetros de igualdad Intermedias
rias, que totalizaban casi 2,2 millones de unida- territorial de la oferta. Los anteriores datos
des. El Área Metropolitana y las provincias del sustentaron la inversión en infraestructura y Desfavorables
NEA y NOA presentaban las situaciones más equipamiento básico que se lleva a cabo des-
desfavorables. de el año 2003, de la cual da cuenta el último
De los datos del relevamiento se observaba apartado de la presente publicación. 49
