Predavanje na Društvenom veleučilištu u Zagrebu, 26. ožujka 2010.

1. TERITORIJALNA ORGANIZACIJA
LOKALNE SAMOUPRAVE U HRVATSKOJ
Zagreb, 26. ožujka 2010.
Marko Kovačić

2. LOKALNA SAMOUPRAVA - OPĆENITO
“Pravo i mogućnost lokalnih jedinica da u okvirima određenim zakonom uređuju i
upravljaju, uz vlastitu odgovornost i u interesu lokalnog pučanstva, bitnim dijelom
javnih poslova”
(Europska povelja o lokalnoj samoupravi)
Pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu = Ustavom zajamčeno pravo
građana, kojim se ograničava dioba vlasti na zakonodavnu, sudsku i izvršnu
Autonomija lokalne samouprave
Vlastita neposredno izabrana predstavnička i izvršna tijela
Samostalnost u uređivanju unutarnjeg ustrojstva i djelokruga svojih tijela
Samostalnost u obavljanju poslova iz samoupravnog djelokruga
Ograničeni nadzor središnjih vlasti (podliježu samo nadzoru ustavnosti i
zakonitosti ovlaštenih državnih tijela)
Pravo na slobodno raspolaganje vlastitim prihodima

3. LOKALNA SAMOUPRAVA - OPĆENITO
Dva stupnja lokalne samouprave:
Općine i gradovi = lokalna samouprava (429 općina + 126 gradova)
obavljaju poslove lokalnog značaja kojima se neposredno ostvaruju potrebe
građana
monotipski ustroj do 2001.
2001 – selektivna decentralizacija (32 grada)
2005 – uvođenje velikih gradova (županijska središta i gradovi iznad 35.000)
Županije = područna (regionalna) samouprava (20 županija)
obavljaju poslove od područnog (regionalnog značaja)
Grad Zagreb = posebni status grada i županije
Općine, gradovi i županije obavljaju poslove koji nisu Ustavom ili zakonom
dodijeljeni državnim tijelima.
Određeni poslovi državne uprave mogu se zakonom povjeriti tijelima jedinica lokalne
i područne (regionalne) samouprave

4. LOKALNA SAMOUPRAVA - OPĆENITO
Poslovi iz samoupravnog djelokruga:
Općine i gradovi: uređenje naselja i stanovanja, prostorno i urbanističko
planiranje, komunalne djelatnosti, briga o djeci, socijalna skrb, primarna
zdravstvena zaštita , odgoj i osnovno obrazovanje, kultura, tjelesna kultura i sport,
zaštita potrošača, zaštita i unapređenje prirodnog okoliša, protupožarna i civilna
zaštita
Županije: školstvo, zdravstvo, prostorno i urbanističko planiranje, gospodarski
razvoj, promet i prometna infrastruktura, planiranje i razvoj mreže obrazovnih,
zdravstvenih, socijalnih i kulturnih ustanova
Poslovi iz lokalnog i područnog (regionalnog) djelokruga uređuju se posebnim
zakonima.
Načelo supsidijarnosti = Prilikom dodjeljivanja poslova, prednost će imati ona tijela
koja su najbliža građanima.
Načelo solidarnosti = Država je dužna pomagati financijski slabije jedinice lokalne
samouprave u skladu sa zakonom

5. Pregled teritorijalne organizacije 1886. – 1992.
Ustrojstveni oblici, broj stupnjeva i nazivi ustrojstvenih jedinica na području
današnje Republike Hrvatske, kao i broj i veličina jedinica, njihov mijenjali su
se relativno često
1886. - 8 županija (područje Hrvatske i Slavonije), 6 okruga (područje
Dalmacije i Istre), 78 kotara, 29 gradova, 409 općina
1918. – 70 kotara, 561 općina
1921 – ukidanje županija i okruga
1949. – 6 oblasti, 89 kotara, 24 grada, 2.338 mjesnih narodnih odbora
1952. – 88 kotara, 7 gradova, 60 gradskih općina, 637 seoskih općina
1962. – 27 kotara, 238 općina
1967. – ukidanje kotara, 183 općina
do 1992. – 103 općine, 3.950 mjesnih zajednica

6. Uspostava novog teritorijalnog ustroja 1992.-1993.
Zakon o lokalnoj samoupravi i upravi – definira kriterije za formiranje općina,
gradova i županija
Općina
nekoliko naselja, koja predstavljaju prirodnu, gospodarsku i socijalnu cjelinu
Grad
sva sjedišta županija (bez obzira na njihovu veličinu)
naselja s više od 10.000 stanovnika (uključujući okolna naselja)
urbana, povijesna, prirodna, gospodarska i socijalna cjelina
IZNIMNO: posebni (povijesni, gospodarski, geografski, prometni) razlozi
Županija
prirodna, povijesna, prometna, gospodarska, društvena i samoupravna cjelinu
Zakon o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj – definira
teritorijalnu organizaciju
• Županije -> Gradovi i općine -> naselja
• 418 općina + 69 gradova + 20 županija + Grad Zagreb

7. Daljnja fragmentacija 1992. -2007.
18 izmjena i dopuna Zakona o područjima županija, gradova i općina
69 novih jedinica lokalne samouprave
Jedinica lokalne samouprave 1992. 2008. +(%) +(n)
Gradovi 68 126 46,03 +58
Općine 418 429 2,56 +11
UKUPNO 486 555 12,43 +69
Razlog povećanja broja općina i gradova = nedovoljno jasni kriteriji za formiranje
općina i gradova i njihovo slobodno tumačenje
59 gradova (46,82%) ima manje od 10.000 stanovnika
6 općina ima više od 10.000 stanovnika

8. Karakteristike postojeće teritorijalne organizacije
Prosječna veličina jedinica lokalne samouprave = usporediva s Grčkom, Italijom,
Norveškom, Rumunjskom, Slovenijom ili Španjolskom.
Jedinice Broj stanovnika Površina Gustoća naseljenosti
Gradovi* 18.317 165,62 204,80
Općine 3.148 81,84 65,22
Gradovi i općine (zajedno)* 6.592 100,86 96,91
Županije* 182.917 2.798,99 74,59
* bez Grada Zagreba
Među jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave primjetne su
ekstremne razlike u površini, broju stanovnika i gustoći naseljenosti.
U 429 općina živi manje od trećine ukupnog stanovništva Hrvatske (30,24%)
Grad Zagreb = 779.145 stanovnika, 641,33 km2, 1.214,89 stanovnika/km2

9. Karakteristike postojeće teritorijalne organizacije
Statističko obilježje Najmanji Najveći Prosjek
Broj stanovnika Civljane (137) Split (188.694) 6.592
Površina Dekanovec (6,10) Gospić (966,87) 100,86
Gustoća naseljenosti Civljane (1,65) Rijeka (3.322,79) 96,91
* bez Grada Zagreba
446 jedinica (32 grada i 402 općine) ima manje stanovnika od prosjeka (80,36%),
samo 8 gradova ima više od 50.000 stanovnika
379 jedinica (59 gradova i 320 općina) površinom je manja od prosjeka (68,28%), a
9 jedinica ima površinu veću od 500,00 km2
415 jedinica (64 grada i 361 općina) ima manju gustoću naseljenosti od prosjeka
(74,77%), a 11 gradova ima veću gustoću naseljenosti od 500 stanovnika/km2
Medijan = 3.264 stanovnika, 66,27 km2, 51,08 stanovnika/km2

10. Udio jedinica u teritorijalnom ustroju
2.70% do 2.500 stanovnika = 200 jedinica
2.501 - 5.000 stanovnika = 183 jedinice
10.45% 5.001 - 10.000 stanovnika = 99 jedinica
10.001 - 35.000 stanovnika = 58 jedinica
više od 35.000 stanovnika = 15 jedinica
36.04%
17.84%
U teritorijalnom ustroju
RH dominiraju jedinice s
malim brojem stanovnika
32.97%

11. Gradovi i općine prema broju stanovnika
200 197
175 168
150
125
100
75
58
52
50 41
25 15 15
3 6
0
<2.500 2.501 - 5.000 5.001 - 10.000 10.001 - 35.000 >35.000
126 gradova (Grad Zagreb nije uključen)
429 općina

13. Jedinice do 2.500 stanovnika
329.647 stanovnika (7,55% ukupnog stanovništva Republike Hrvatske)
prosječan broj stanovnika = 1.648
13.279,01 km2 (23,77 % ukupne površine Republike Hrvatske)
prosječna površina = 66,40 km2
1.543 naselja (22,64% svih naselja u Republici Hrvatskoj)
ukupno zaposlenih u tijelima JLS = 1.543
ukupno zaposlenih kod korisnika = 245
121 jedinica (60,50%) u posebnom statusu (PDS= 73, BPP = 17, otočne =
31)
71 jedinica ima gustoću naseljenosti manju od 25 stanovnika/km2
41 pogranična jedinica lokalne samouprave
36 jedinica u prstenu velikog grada ili sjedišta županije

14. Jedinice od 2.501 do 5000 stanovnika
644.705 stanovnika (14,76% ukupnog stanovništva Republike Hrvatske)
prosječan broj stanovnika = 3.523
17.042,08 km2 (30,51 % ukupne površine Republike Hrvatske)
prosječna površina = 93,13 km2
1.945 naselja (28,54% svih naselja u Republici Hrvatskoj)
ukupno zaposlenih u tijelima JLS = 1.602
ukupno zaposlenih kod korisnika = 497
87 jedinica (47,54%) u posebnom statusu (PDS= 58, BPP = 15, otočne = 14)
29 jedinica ima gustoću naseljenosti manju od 25 stanovnika/km2

15. Jedinice od 5.001 do 10.000 stanovnika
670.523 stanovnika (15,35% ukupnog stanovništva Republike Hrvatske)
prosječan broj stanovnika = 6.773
13.366,42 km2 (23,93 % ukupne površine Republike Hrvatske)
prosječna površina = 135,01 km2
1.178 naselja (17,29% svih naselja u Republici Hrvatskoj)
ukupno zaposlenih u tijelima JLS = 1.553
ukupno zaposlenih kod korisnika =1.832
46 jedinica (46,46%) u posebnom statusu (PDS= 33, BPP = 9, otočne = 4)
17 jedinica ima gustoću naseljenosti manju od 25 stanovnika/km2

16. Jedinice od 10.001 do 35.000 stanovnika
870.362 stanovnika (19,92% ukupnog stanovništva Republike Hrvatske)
prosječan broj stanovnika = 16.186
9.403,66 km2 (16,84 % ukupne površine Republike Hrvatske)
prosječna površina = 162,13 km2
1.110 naselja (16,29% svih naselja u Republici Hrvatskoj)
ukupno zaposlenih u tijelima JLS = 2.214
ukupno zaposlenih kod korisnika =4.156
15 jedinica (25,86%) u posebnom statusu (PDS= 10 /3/, BPP = 5)
2 jedinice ima gustoću naseljenosti manju od 25 stanovnika/km2

17. Jedinice iznad 35.000 stanovnika
1.074.648 stanovnika (24,60% ukupnog stanovništva Republike Hrvatske)
prosječan broj stanovnika = 71.642
2.888,61 km2 (5,17 % ukupne površine Republike Hrvatske)
prosječna površina = 192,57 km2
367 naselja (5,39% svih naselja u Republici Hrvatskoj)
ukupno zaposlenih u tijelima JLS = 2.499
ukupno zaposlenih kod korisnika =7.092
6 jedinica (25,86%) /djelomično/ u posebnom statusu (PDS)

18. Karakteristike postojeće teritorijalne organizacije
Županija Broj stanovnika Površina Gustoća naseljenosti
I ZAGREBAČKA 309.696 3.084,98 100,39
II KRAPINSKO-ZAGORSKA 142.432 1.229,30 115,86
III SISAČKO-MOSLOVAČKA 185.387 4.467,56 41,50
IV KARLOVAČKA 141.787 3.625,48 39,11
V VARAŽDINSKA 184.769 1.261,48 146,47
VI KOPRIVNIČKO-KRIŽEVAČKA 124.467 1.748,42 71,19
VII BJELOVARSKO-BILOGORSKA 133.084 2.640,30 50,40
VIII PRIMORSKO-GORANSKA 305.505 3.587,51 85,16
IX LIČKO-SENJSKA 53.677 5.352,80 10,03
X VIROVITIČKO-PODRAVSKA 93.389 2.024,06 46,14
XI POŽEŠKO-SLAVONSKA 85.831 1.823,41 47,07
XII BRODSKO-POSAVSKA 176.783 2.029,45 87,11
XIII ZADARSKA 162.045 3.621,84 44,74
XIV OSJEČKO-BARANJSKA 330.506 4.181,82 79,03
XV ŠIBENSKO-KNINSKA 112.891 2.983,89 37,83
XVI VUKOVARSKO-SRIJEMSKA 204.768 2.534,04 80,81
XVII SPLITSKO-DALMATINSKA 463.676 4.540,33 102,12
XVIII ISTARSKA 206.344 2.733,22 75,49
XIX DUBROVAČKO-NERETVANSKA 122.870 1.780,86 68,99
XX MEĐIMURSKA 118.426 729,03 162,44

19. Teritorijalni preustroj - temelj daljnjeg razvoja?
Sustav lokalne samouprave temelji se na velikom broju malih jedinica
Velike razlike u fiskalnim i administrativnim kapacitetima
275 jedinica nalazi se u posebnom statusu financiranja (posebna državna skrb,
brdsko planinska područja, otoci...)
mali broj zaposlenih u lokalnoj administraciji (146 općina ima manje od pet
zaposlenih u lokalnoj administraciji)
Nedovoljno razlikovanje velikih i malih jedinica (monotipski ustroj)
Mogući ciljevi teritorijalne reorganizacije
smanjenje ukupnih administrativnih troškova
jačanje kapaciteta jedinica lokalne i područne samouprave za planiranje i
pružanje usluga
širenje poslova iz djelokruga lokalne samouprave
prenošenje poslova iz djelokruga središnjih vlasti na lokalnu i područnu
samoupravu
olakšana suradnja i koordinacija središnje države i lokalne i područne
samouprave
racionalnije usmjeravanje sredstava potpore središnje države lokalnoj samoupravi

20. Mogući kriteriji za teritorijalnu reorganizaciju
Teritorijalna reorganizacija + decentralizacija + prijenos financijskih sredstava
Neki kriteriji za teritorijalni preustroj
Demografski (broj stanovnika, dobna struktura, broj radno sposobnog
stanovništva, obrazovna struktura, zaposlenost, dnevna migracijska kretanja,
demografski trendovi – starenje, depopulacija...)
Geografski kriteriji (površina jedinica, specifični geografski položaj, gustoća
naseljenosti, disperziranost naselja, prometna povezanost)
Fiskalni kriteriji (visina prihoda – ukupni i per capita, s naglaskom na izvorne
prihode, struktura rashoda)
Administrativni kriteriji (broj i obrazovna struktura zaposlenih, unutarnje ustrojstvo
i organizacijski procesi)
Infrastrukturni kriteriji (stupanj urbanizacije, lokalne prometnice, komunalna
infrastruktura i poduzeća, ustanove predškolskog i osnovnoškolskog obrazovanja,
ustanove socijalne skrbi, zdravstvene ustanove, organizacijsko-administrativni
ustroj dekoncentriranih državnih službi)
Pretpostavke za uspjeh: sveobuhvatne stručne analize, detaljno razrađeni modeli
(alternative), politički konsenzus

21. Depopulacija - zapreka preustroju?
114 jedinica lokalne samouprave (15 gradova i 100 općina imaju manju
gustoću naseljenosti od 25 stanovnika/km2)
te jedinice zauzimaju površinu od 21.698,39 km2 (38,37% ukupne površine
Republike Hrvatske), broje 1.906 naselja (27,98% ukupnog broja naselja),
a u njima živi tek 307.387 stanovnika (6,92 % ukupnog stanovništva
Republike Hrvatske)
106 od 114 jedinica nalazi se u posebnom statusu (PDS = 79, BPP = 13,
otočne = 14)
najveći broj: Sisačko-moslovačka županija (8 od 19), Karlovačka (13 od
22), Ličko-senjska (11 od 12), Splitsko-dalmatinska (12 od 55), Šibensko-
kninska (10 od 20), Osječko-baranjska (8 od 42), Zadarska (9 od 34),
Dubrovačko-neretvanska (8 od 22), Istarska (8 od 41), Primorsko-goranska
(11 od 36)
U tijelima tih jedinica zaposleno je 1.118, a kod proračunskih korisnika 590
službenika i namještenika

23. Gravitacijski centri - osnova politipskog modela
Politipski model = jasnije razlikovanje u djelokrugu gradova i općina
Moguća alternativa radikalnijem teritorijalnom preustroju?
Gravitacijski centri = jedinice u kojima je smješten značajan broj javnih
službi
• uredi državne uprave u županijama i ispostave ureda u jedinicama lokalne
samouprave (smješteni u
• matični uredi
• policijske postaje
• općinski sudovi
• domovi zdravlja
• centri za socijalnu skrb
• uredi Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje
• uredi Hrvatskog zavoda za mirovnisko osiguranje
• uredi Hrvatskog zavoda za zapošljavanje
• osnovne i srednje škole....

24. Politipski model - primjer
Gravitacijski centar = matični ured + ispostava ureda državne uprave +
centar za socijalnu skrb + + policijska postaja + dom zdravlja + ured
HZZ
bez Grada Zagreba: 95 jedinica, 1.986.789 stanovnika (55,34 %
stanovništva), 18.820,47 km2 (33,62 % ukupnog područja RH)
Mogućnost preuzimanja dijela javnih poslova iz djelokruga jedinica u
okruženju
Mogućnost preuzimanja dijela poslova iz djelokruga županija
Mogućnost preuzimanja dijela dekoncentriranih poslova središnje
državne uprave
Promjena modela financiranja - više funkcija = više sredstava
Sustav namjenskih potpora

25. HVALA NA PAŽNJI
Marko Kovačić
Kontakt:
Ministarstvo uprave, Zavod za javnu upravu
Maksimirska 63, 10000 Zagreb
Tel. 01 2357 623
mkovacic@uprava.hr