국회 인도적 남북교류와 농업협력을 위한 토론회 자료집 20180201

일 시 : 2018년 2월 1일(목) 14:00
장 소 : 국회의원회관 제2세미나실
주 최 : 국회의원 설 훈 (농림축산식품해양수산위원장)
국회 연구단체 ‘농업과 행복한 미래’(대표_국회의원 김현권·홍문표)
(사)농어업정책포럼
주 관 : 북방경제협력위원회(위원장_국회의원 송영길)
국민의 먹고 사는 문제 해결을 위한 의원 연구모임
(대표_국회의원 송영길·이종구)
후 원 : 농림축산식품부·통일부
인 사 말 설 훈 국회 농림축산식품해양수산위원회 위원장
송영길 대통령직속 북방경제협력위원회 위원장
김현권 국회 연구단체 ‘농업과 행복한 미래’ 대표
주제발표 ‘북한의 식량부족 현황과 우리의 준비’
김영훈 한국농촌경제연구원 선임연구위원
‘국제사회의 인도적 대북지원과 정책적 대응 방안’
송영훈 강원대학교 정치외교학과 교수
토론회 (좌장 : 강호상 농어업정책포럼 통일농업분과장(서울대학교 연구교수)
김상국 통일부 인도협력국 인도협력기획과장
송남근 농림축산식품부 농업정책국 농업정책과장
권택윤 농촌진흥청 기술협력국 국제기술협력과장
최용호 한국농촌경제연구원 부연구위원
김수암 통일연구원 선임연구위원
김관호 한국농어촌공사 농어촌연구원 박사
황나미 한국보건사회연구원 명예연구위원
이 욱 농협중앙회 글로벌전략팀장
이태헌 통일농수산사업단 사무총장
장경호 농업농민정책연구소 ‘녀름’ 소장
강광석 전국농민회총연맹 정책위원장
| 개 요 |
| 식 순 |

목 차
인도적 남북교류와 농업협력을 위한 토론회
인 사 말 설 훈 국회 농림축산식품해양수산위원회 위원장… …………………………4
송영길 대통령직속 북방경제협력위원회 위원장 ………………………………6
김현권 국회 연구단체 ‘농업과 행복한 미래’ 대표………………………………8
주제발표 ‘북한의 식량부족 현황과 우리의 준비’
김영훈 한국농촌경제연구원 선임연구위원 … ……………………………… 11
‘국제사회의 인도적 대북지원과 정책적 대응 방안’
송영훈 강원대학교 정치외교학과 교수… …………………………………… 29
좌 장 강호상 농어업정책포럼 통일농업분과장(서울대학교 연구교수)
토 론 김상국 통일부 인도협력국 인도협력기획과장……………………………… 69
송남근 농림축산식품부 농업정책국 농업정책과장… ……………………… 73
권택윤 농촌진흥청 기술협력국 국제기술협력과장 ………………………… 77
최용호 한국농촌경제연구원 부연구위원 … ………………………………… 81
김수암 통일연구원 선임연구위원 …………………………………………… 95
김관호 한국농어촌공사 농어촌연구원 박사 ……………………………… 105
황나미 한국보건사회연구원 명예연구위원 … …………………………… 119
이 욱 농협중앙회 글로벌전략팀장 ……………………………………… 127
이태헌 통일농수산사업단 사무총장… …………………………………… 131
장경호 농업농민정책연구소 ‘녀름’ 소장…………………………………… 135
강광석 전국농민회총연맹 정책위원장… ………………………………… 139

국회의원 설 훈·북방경제협력위원회(위원장_국회의원 송영길)·국회 연구단체 ‘농업과 행복한 미래’·(사)농어업정책포럼4
안녕하십니까?
국회 농림축산식품해양수산위원회 위원장 설훈입니다.
지금 온 나라가 평창올림픽 남북 단일팀 출전 소식으로 희망과 기대에 부풀고 있습니다. 지난
정부 의 잘못된 대북정책으로 꽁꽁 얼어붙었던 남과 북이 다시 하나가 되어 평화와 화합의
메시지를 전 세계에 전하는 역사적인 순간에 개최되는 「인도적 남북교류와 농업협력을 위한
토론회」 는 그 어느 때보다 커다란 의미를 지닌다고 생각합니다. 바쁘신 의정활동에도 뜻깊은
자리를 만들어주신 국회 연구단체 ‘농업과 행복한 미래’ 소속 의원님들과 토론회 개최를 위해
귀한 시간을 내어주신 토론자, 귀빈 모두에게 무한한 감사와 격려의 말씀을 드립니다.
지금 평창 올림픽을 계기로 남북고위급 회담이 열리는 등 남북관계 개선의 새로운 전기가
마련되고 있습니다. 그 가운데 과거에 진행되었던 대북 식량지원에 대한 논의도 나오고
있습니다. 하지만 남북관계의 오랜 경색과 대북지원의 단절로 인해 민간단체를 포함하여 국내
대북지원 시스템이 크게 약화되어 있는 상황입니다.
한편 국내 쌀 소비는 국민의 식생활 변화에 따라 감소하고 있는 추세이며, 쌀 생산량은 증가되고
있어 쌀 재고량은 역대 최고치를 기록하고 있습니다. 급기야 쌀값은 20년 전의 가격으로
급락했으며 최근에서야 겨우 안정을 찾았습니다. 이에 정부는 쌀 수급안정 대책으로 해외
식량원조와 쌀 가공품 수출 확대 등 대책을 마련했습니다.
인사말
국회의원 설 훈
(국회 농림축산식품해양수산위원회 위원장)

인사말 5
지금이라도 국내 쌀 초과공급량을 북한에 인도적으로 지원하는 방안을 적극 검토해야 합니다.
이는 인도적인 차원에서는 물론이고, 한반도 평화와 남북간의 화해를 구축할 수 있는 올바른
정책이라고 생각합니다. 특히 국내 쌀 재고량을 줄이고 효율적인 수출방법을 모색할 수 있는
기회라고 생각합니다.
하지만 대북 식량지원 및 농업협력 정책이 효과적으로 발휘되려면 무엇보다 국제사회의
대북제재 상황을 고려하여 보다 세부적이고 장기적인 대안책이 필요합니다. 더불어 북한의
소극적 태도를 어떻게 극복할 것인지에 대한 논의도 활발히 진행되어야 할 것입니다.
오늘 토론회에서 향후 대북 식량지원에 대한 구체적인 계획에 대하여 이 자리에 계시는 많은
전문가들과 관계자들의 적극적인 토론을 기대합니다. 아울러 인도적 차원의 식량지원과 더불어
남북간 농업 개발협력도 적극 검토하여 한반도 평화에 기여할 수 있는 든든한 기반을 다지는
의미 있는 자리가 되기를 바랍니다.
다시 한 번 「인도적 남북교류와 농업협력을 위한 토론회」 개최를 진심으로 축하드리며, 무술년
새해를 맞으며 이 자리에 계시는 모든 분들의 가정과 일터에 축복과 행운이 가득하시기를
기원합니다. 감사합니다.

안녕하십니까, 대통령 직속 북방경제협력위원회 위원장을 맡고 있는 국회의원
송영길입니다.
바쁘신 가운데 「북한 식량·농업의 교류·지원을 위한 토론회」에 참석해주셔서 진심으로
감사드립니다. 문재인 정부의 ‘한반도 평화’를 위한 지속적인 노력이 남북대화 복원,
북한의 2018 평창동계올림픽 참가라는 매우 뜻 깊은 결실로 맺어지고 있는 요즘 북한의
식량부족 문제 해결을 위한 논의의 장이 마련되어 기쁜 마음입니다.
얼마 전 문재인 대통령께서는 신년사를 통해 임기 중 북핵문제 해결, 한반도 평화 구축이
주요 국정목표 중 하나임을 다시 한 번 강조하셨습니다. 이를 위해 한반도의 ‘군사적
긴장관계’를 ‘경제협력 관계’로 대전환시킴으로써 북한의 국제사회 재진입을 유도하고자
‘新북방정책’을 적극 추진해오고 있습니다.
이러한 노력과 더불어 우리가 함께 고민해야 할 과제가 하나 더 있습니다. 바로 ‘북한의
식량 문제’입니다. 지난 12월 유엔 식량농업기구(FAO)는 외부 지원이 필요한 37개 식량
부족 국가에 북한을 포함시켰고, 향후 대북제재와 가뭄 등으로 식량 상황이 더욱 악화될
것이라는 전망을 내놓았습니다.
인사말
국회의원 송영길
(대통령직속 북방경제협력위원회 위원장)

인사말 7
오늘 「북한 식량·농업의 교류·지원을 위한 토론회」가 저를 비롯한 전문가 여러분,
해당 정부부처 담당자분들의 지혜가 한 데 모여 북한 식량 지원 해결방안을 모색할 수
있는 계기가 되기를 바랍니다. 나아가 북한이 더 이상 만성적인 식량 부족에 시달리지
않도록 근본적인 농업환경개선을 위한 지원책을 논의하는 소중한 자리로 거듭나기를
기원합니다. 다시 한 번 오늘 이 자리를 위해 참석해주신 모든 분들께 감사의 말씀을
전합니다. 감사합니다.

평창올림픽이 곧 열립니다. 세 번의 도전 끝에 유치한 올림픽이자 우리나라에서 열리는 두
번째 올림픽입니다.
평창올림픽에 즈음해서 우리의 숙원인 통일을 향한 남북 긴장완화 분위기가 무르익어가고
있습니다.
그렇다면 지금 남북이 머리를 맞대고 우선적으로 해결해야 할 과제는 무엇일까요?
북한의 식량 사정이 지난 10여년전에 비해 많이 나아졌습니다.
그렇다고 해서 북한 주민들이식량문제로부터 완전히 자유로운 것은 아닙니다.
유엔 세계식량계획(WFP)에 따르면 1,800만명에 달하는 북한 주민들이 다양한 음식을
충분히 섭취하지 못하고 있으며 5살미만 어린이의 28%가 만성영양실조, 4%가 급성
영양실조에 시달리고 있습니다.
이런 와중에 북핵위기 상황속에서도 지속돼 왔던 국제 사회의 인도적인 지원 또한
주춤거리고 있습니다.
유엔을 비롯한 국제 단체들에 따르면 지난해 가뭄에 따른 현재 북한의 식량부족분은
77만톤에 달하고 있습니다. 이중 45만톤은 해결하기 어려울 것이라는 우려가 나오고
있습니다.
유엔이 지난 1948년 12월 총회에서 채택한 세계인권선언에서는 보장돼야 할 인권으로
‘먹을 권리’ 보장을 특별히 강조했습니다.
부족한 식량과 영양의 공급은 굴종과 구속을 낳게 됩니다. 나라나 개인이나 먹거리가
충분하지 않안 상태에서 인권을 보장받을 수 없습니다.
인사말
국회의원 김현권
(국회 연구단체 ‘농업과 행복한 미래’ 대표)

인사말 9
인류의 기본인권인 먹을 권리 보장은 국가·인종을 초월한 지구촌 모든 사람들이 타고난
권리입니다. 누구나 자신에게 필요한 영양분을 섭취할 권리를 타고 났습니다.
이명박·박근혜 정부는 지난 2008년이후 북한에 대한 인도적인 지원마저 중단했습니다.
지구촌에서 비난 여론이 빗발치는 와중에도 동포가 굶주려 죽어가는 일이 벌어졌지만,
이를 외면했습니다. 그러고선 속절없는 흡수통일론을 내세웠습니다. 남아도는 쌀을
틀어쥐고 동포의 고통을 나몰라라 했습니다.
이제 이런 가슴아픈 우리의 과거를 성찰해야 할 때입니다.
마침 유엔 식량농업기구는 북한을 다시 식량부족국으로 지정하고, 올 상반기 북한의
식량사정에 대해 걱정스런 전망을 내놓았습니다.
유엔 세계식량계획은 앞으로 6개월 동안 총 2,550만 달러가 필요하지만, 현재 모금액이
목표의 절반에도 못 미친다면서 자금 부족으로 지난해 11월부터 아이들 19만여 명에
대한 식량 지원을 중단하고, 2018년 1월부터 식량 지원 지역을 줄일 수밖에 없다고
밝혔습니다.
아무쪼록 평창올림픽이 통일을 위한 불씨로 자리하길 바랍니다. 그래서 우리 정부가
외면해 왔던 동포들에 대한 인도적인 지원, 그리고 나아가서 다양한 농업협력 사업 추진의
동기를 부여할 수 있기를 소망합니다.
오늘 토론회로 말미암아 우리에게 지금 무엇이 필요한지 되새기는 계기가 마련됐으면
합니다.

주제
발표
북한의 식량부족 현황과 우리의 준비
김영훈
한국농촌경제연구원 선임연구위원

주제발표_북한의 식량부족 현황과 우리의 준비 13

주제
발표
국제사회의 인도적 대북지원과
정책적 대응 방안
송영훈
강원대학교 정치외교학과

주제발표_국제사회의 인도적 대북지원과 정책적 대응 방안 31
국제사회의 인도적 대북지원과 정책적 대응 방안1)
송 영 훈 (강원대학교)
I. 서론
1. 성찰
❍ 한국 정부가 북한에 대한 인도적 지원을 재개한다면 무엇을 어떻게 추진하여야
하는가? 이 질문은 대북 인도적 지원이 남북관계의 특수성과 국제정치의 엄연한
현실이 충돌하는 정치·사회적으로 매우 민감하며, 다층적 요소들이 실타래처럼 얽
혀있는 문제임을 보여준다.
❍ 국민들의 여론은 북한주민의 인도주의적 위기 상황에 대한 민족애, 인류애에 기반
을 둔 적극적 지지를 보이기도 했지만, 남북한 관계의 악화 또는 북한의 무력도발
등으로 인해 인도적 지원이 북한의 체제안정과 무기개발에 전용되고 있다는 의혹
속에 다수의 국민들이 적극적인 반대를 하였다.
－ 이와 같은 현상은 진보와 보수의 갈등이 부각되면서 더욱 두드러지게 나타나기
도 하였지만, 2000년대 중반 이후로는 대북 인도적 지원 자체에 대한 피로감 때
문에 심화된 측면도 있다.
❍ 이와 같은 대립적인 시각은 국제사회 차원에서도 유사하게 나타나는데, 인도주의
와 인간안보의 의제를 주로 다루는 국제기구와 국제 NGO들은 긴급구호가 필요한
사안에 대해서 북한을 둘러싼 국제정세의 위기감이 고조되는 가운데에도 계속하
여 인도적 지원 사업을 추진하였다.
－ 달리 말하면, 국제기구와 국제 NGO들은 북한에 대한 국제적 제재조치가 강화되
는 가운데에도 긴급구호활동은 계속되어야 한다는 입장을 견지하였다.
－ 한국사회에서도 남북관계가 단절되었음에도 불구하고 국제사회를 통한 대북 인
도적 지원 채널을 완전히 차단하지는 않았다.
❍ 인도주의와 인도적 지원에 대한 인식론적 모호성이 대북 인도적 지원의 정당성과
필요성을 인정하면서도 대북 지원에 대한 피로감을 크게 만드는 요인이 되었다.
－ 대북 인도적 지원은 다층적 행위자들이 관계되고, 인도주의라는 개념을 대전제로
1) 이 발제문은 강원대학교 통일강원연구원이 수행한 <대북 인도적지원 접근방법렬 평가 및 정책 대안
개발 연구>의 일부를 발췌 및 수정한 것임.

진행되는 다범주의 하위영역으로 구성될 수 있는 다양한 성격의 사업이다.
－ 그럼에도 불구하고 대북 인도적 지원 사업을 동일한 성격의 지원 사업으로 일반
화함으로써 사업별 구체적인 특성을 평가하기 보다는 북한에 대해 가지는 이미
지가 중첩되면서 인도적 지원의 정당성, 필요성, 효용성에 대한 부정적 인식이
발생하고 확산된다.
❍ 이명박 정부와 박근혜 정부에서 남북관계의 단절로 인해 대북 인도적 지원도 매우
제한적으로 진행될 수밖에 없었으며, 남북관계 및 국제질서의 긴장이 고조되는 상
황에서 인도적 지원을 둘러싼 정치적 해석과 주장이 달라지는 정치화
(politicization) 또는 안보의 의제와 밀접하게 연계되어 논의되는 안보화
(securitization) 현상이 심화되었다.
❍ 문재인 대통령 취임 후 정부는 대화와 제재를 병행하는 정책을 발표하고 있으며,
사회 각계의 전문가들이 대북 인도적 지원사업과 남북교류사업의 재개가 필요하
다고 주장하는 등 대북 인도적 지원의 필요성에 대한 인식이 널리 확산되고 있다.
－ 이러한 점들을 고려할 때, 지금까지 10여 년 가까이 중단된 관계를 회복하는 과
정에서 ‘무엇을’, ‘어떻게’, ‘왜’ 하여야 하는가에 대한 문제제기와 이에 대한 반
성적 평가가 반드시 이뤄져야 한다.
❍ 남북교류의의 재개를 위해서 국제사회의 동향을 파악하고 이를 통해 한국사회가
교류를 추진하고 소기의 성과를 얻기 위해 가질 수 있는 정책적 함의가 무엇인지
고찰하는 것이 이 발제의 목적이다.
2. 연구 추진 과정
❍ 대북 인도적 지원 사업의 재추진은 그것의 성격 규정을 다시 해야 하며, 한반도의
평화와 통일이라는 장기적인 차원에서의 의의 등에 대해 인식론적인 전환과 정책
적 다양성을 요구하는 도전적인 정책과제가 될 것이다.
❍ 사업의 평가와 현재 북한의 인도적 수요에 대한 평가를 위해 우선적으로 각 섹터
별 민간단체 담당자들과 전문가토론회를 수행하였다.
－ 전문가토론회는 각 단체들의 과거 사업에 대한 평가와 현재 진행되는 사업의 경
과 그리고 해당 섹터에서 진행되었던 사업들에 대한 평가와 진단 중심의 전문가
인터뷰 형식으로 진행되었다.
－ 연구진은 전문가토론의 효율성을 높이기 위해 사업의 평가, 진단, 그리고 새로운

접근법에 대한 제안과 관련된 섹터별로 구조화된 개방형 질문을 사전에 준비하
였다.
❍ 개별 공여국들이 어떻게 대북 인도적 지원을 전개해왔고, 이에 대해 어떤 인식을
가지고 있는지 분석하기 위하여 미국, 오스트레일리아, 노르웨이 대사관을 방문하
여 담당자들과 인터뷰를 진행하였다.
－ 더 많은 개별 공여국가를 접촉할 수 있겠지만, 시간적 제한으로 3개 국가의 담
당자만을 인터뷰하였다.
－ 그럼에도 불구하고 노르웨이 대사관을 통하여 유럽 국가들의 대북 인도적 지원
에 대한 인식과 형태에 대한 포괄적인 평가를 청취할 수 있었으며, 각 공여국가
들이 대북 인도적 상황 및 수요 분석의 근거로 활용하는 자료와 인식의 배경이
크게 다르지 않았음을 알 수 있었기 때문에 3개국 대사관만 방문하는 것으로도
국제사회의 인식을 진단하는 데에 큰 문제가 없을 것으로 판단하였다.
❍ 국제기구의 인도적 대북지원과 관련하여 대부분의 개별 공여국, 민간단체들이 북
한의 인도적 상황에 대한 판단의 근거자료를 제공하고 있는 WFP, UNICEF,
UNESCAP의 담당자를 만나 인터뷰를 진행하고, 북한의 인도적 상황에 대한 평가
와 향후 대북 인도적 지원 사업을 재개할 때 반드시 고려되어야 할 사안이 어떤
것들인지 논의를 하였다.
Ⅱ. 국제사회의 대북 인도지원 현황 및 평가
1. 국제기구 차원의 대북지원
❍ 국제사회의 대북지원에 있어, 북한 경제난이 극심했던 2000년 이전과 북한의 핵
실험으로 인한 개별국가들의 지원이 감소한 2009년 이후 국제사회 대북지원의 대
부분은 국제기구에 의한 지원이었다.
❍ 국제기구를 통한 대북지원이 꾸준히 일정 수준으로 이루어진 반면, 개별 공여국의
대북지원은 북한과의 정치군사적 관계의 변화에 따라 큰 변화를 보이다.

<그림 1> 국제기구/국제사회의 대북지원
출처: OECD CRS 통계시스템.
<그림 2> 국제기구/국제사회의 분야별 대북지원
❍ 국제사회의 대북지원은 역시 인도적 지원 분야에 집중되고 있지만, 북한 경제난의
완화와 함께 사회 인프라 분야에 대한 지원이 증가하고 있는 추세이다.
－ 2010년 이후, 북한이 국제사회에서 군사적 긴장을 고조시키고 있는 가운데, 국
제사회의 대북지원은 인도적 지원 분야와 사회 인프라 분야에서만 간신히 명맥

을 유지하고 있다.
－ 사회 인프라 분야에서는 보건지원이 주된 부분을 차지하며, 결핵관리, 말라리아관
리, 기본건강과 기초영양 부분에 지원이 집중되고 있다.
❍ OECD DAC 국가 중 국제기구를 통한 지원 규모는 2004년부터 2015년까지, 총
269.053 백만 달러로, 국제기구를 주된 지원 채널로 이용한 국가는 노르웨이, 스
웨덴, 스위스 등이며, 캐나다와 호주 및 아일랜드는 2011년 이래로 국제기구를 통
한 대북지원을 실시하고 있다.
<그림 3> OECD DAC 회원국의 국제기구를 통한 대북지원 규모
단위: 백만 달러
출처: OECD DAC, CRS 자료
(https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=CRS1#,접속일: 2017.9.5.)
❍ 이외에 GAVI, UNFPA 역시 국제기구로서 2004년 이래로 북한주민을 대상으로
한 백신 사업과 인구센서스 조사를 위한 사업으로 지속적인 지원을 해오고 있다.
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
UNFPA 0.596 1.002 1.046 1.178 1.164 1.046 1.075 0.075 1.086 0.581
GAVI 1.121 1.496 3.113 1.810 0.922 4.145 3.138 3.302 9.658
<표 1> GAVI, UNFPA의 대북지원 현황
단위: 백만 달러
출처: OECD DAC, CRS 자료
(https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=CRS1#, 접속일: 2017.9.5.)

❍ 북한의 지속된 핵실험과 탄도미사일 발사로 인한 개별 공여국의 직접 지원이 어
려워진 가운데 국제기구를 통한 대북지원은 여성 및 아동 등 취약계층에 대한 긴
급구호성 성격의 지원에 한하여 제한적으로 이루어지고 있다.
<그림 4> 2017년 국제기구의 대북지원 사업 현황
주: 1) 지원액은 북한에 이미 전달되었거나(contributed) 기탁자가 수탁자와의
협약을 마쳐 기부 이행 책임이 있는(committed) 액수를 모두 포함함.
2) CERF(Central Emergency Response Fund): 유엔중앙긴급구호기금
3) FTS(Financial Tracking Database)는 2017년 1월 13일 새로운 홈페이
지로 개편하였음. 본 표는 새로운 홈페이지의 발표 자료를 기준으로
2000~2016년도 데이터를 작성하였음.
자료: https://fts.unocha.org/ (UNOCHA, Financial Tracking Database, Jun, 15,
2017)를 바탕으로 재구성
❍ 결과적으로, 국제기구 차원의 대북지원은 남북관계가 악화 가운데 개별국가 및 남
한 정부와 NGO의 대북 인도 및 개발지원이 중단된 가운데 북한 내 취약계층에
대한 지속적 지원의 창구로서 인도적 지원을 수행하는 마지막 보루로써 의미를
가진다.

2. 개별 공여국 차원의 대북지원
❍ 국제사회의 대북지원은 1995년 북한의 원조 호소를 계기로 시작되었으며, 개별 공
여국은 대북지원의 중요한 행위자로서의 역할을 해왔다.
❍ 그런데 개별 공여국들은 북한과 정치적·군사적으로 긴장 관계가 형성될 경우에 민
감하게 반응하였으며, 특히 북핵문제와 맞물려서 북한을 제재하고 압박하는 수단
으로 대북지원을 이용하는 등 개별 공여국 차원의 대북지원은 인도주의적 경향보
다는 정치·외교적인 경향이 강하였다.
－ 1990년대부터 OECD에서 축적한 데이터를 바탕으로 개별 공여국의 대북지원의
추진실적과 현황을 분석할 수 있는데, 특히 OECD DAC의 회원국의 경우 대북지
원은 해당 공여국 지원체계시스템(CRS)으로 인하여 공식적인 데이터를 확보가
가능하지만 중국 및 러시아 등 회원국이 아닌 경우에는 공식적인 데이터를 제공
받는 데에 어려움이 있다.
<그림 10> 개별 공여국 대북지원 사업 현황 (1999-2015)
❍ <그림 10>를 통해 20년 동안의 개별 공여국 차원의 대북 지원현황을 살펴보면,
개별 공여국은 대북지원의 규모는 증감을 반복해 왔으며 1999년, 2002년, 2008년
에 가장 많은 대북지원이 이루어졌으며 2008년 이후 개별 공여국은 대북지원 규
모는 평균 50.0백만 달러로 축소되었다.
－ 31개의 국가들이 1999년부터 2015년까지 대북지원을 했으며, 매해 대북지원을
실시한 국가는 노르웨이와 스위스이다.

❍ 개별 국가별 대북 지원 현황에 대해서 살펴보면, 1997년부터 2015년까지 대북 지
원의 최대 국가는 미국으로써 840백만 달러 이상의 대북지원을 실시하였으며, 그
뒤로 EU연합이 428백만 달러이상, 독일, 스위스는 120백만 달러 이상의 대북지원
을 실시하였다.
❍ 공여액 기준으로 상위 5개의 국가－미국, 독일, 스위스, 노르웨이, 스웨덴－의 공
여액은 전체 공여액의 80% 이상을 차지하며, 그 중 미국의 공여비율은 50% 이상
을 차지한다.
－ OECD DAC 회원국 중에 대북지원을 실시하지 않는 국가는 헝가리, 아이슬란드,
일본, 한국, 슬로바키아, 슬로베니아로 6개 국가이다.
<그림 6> 개별 국가별 대북지원 현황 (1997-2015)
❍ 미국의 대북지원의 현황 및 특징은 다음과 같다.
－ 미국의 경우 1999년 약 242백만 달러의 대북지원을 시작으로 2015년까지 대북
지원을 꾸준히 지원해오고 있는 국가이다.
－ 총 지원액을 기준으로 개별 공여국 중 대북지원을 가장 많이 하는 국가이며, 20
년 동안 대북지원의 증감이 반복되고 있음을 알 수 있다.
－ 대북지원의 증감이 반복되는 이유는 대북지원과 북핵문제를 연결하고 있는 미국
정책 때문이며, 1999년, 2002년, 2008년 대북지원이 급증한 이유는 핵협상 과정
에서 대북 유화정책에 기반을 둔 것으로 분석 된다.

<그림 7> 미국의 대북지원 현황 (1995-2015)
－ 이러한 대북 유화정책은 2009년 이후 급속도로 대북지원이 감소되는 현상을 보
면 최근 북한과 미국 간의 핵 협상이 원활하게 이루어지지 않고 있음을 유추해
볼 수 있다.
❍ 그 외 상위 5개국 대북지원 현황 및 특징은 다음과 같다.
－ 단일 공여국으로 미국 다음으로 대북지원을 많이 한 국가는 독일이며, 독일은
2001년도 2002년에 대규모 지원을 실행한 것을 제외하고 1999년부터 2015년까
지 일정 규모의 대북지원을 꾸준히 진행하였다. 다만, 2008년도 이후 독일의 대
북지원 규모는 3백만 달러로 급격하게 감소하였다.
<그림 8> 상위 5개국의 대북 지원 현황 (1999-2015)
－ 스위스는 독일 다음으로 많은 금액을 지원해오고 있는 국가이며 스위스의 대북
지원의 가장 큰 특징은 개별 공여국가들이 2008년도 이후 대북지원이 대체적으

로 감소한 반면, 스위스는 대북지원 규모가 증가하였다는 것이다. 스위스는 최근
5년 동안의 지원액 기준으로 단일 공여국 중에서 가장 많은 대북지원을 하고 있
는 국가인데, 이는 스위스가 다른 국가에 비해 대북지원을 정치·외교적 접근보다
인도주의적 접근을 통해 추진하고 있음을 알 수 있다.
－ 노르웨이, 스웨덴의 경우에도 1999년 이후 2015년 까지 꾸준히 대북지원이 이루
어지고 있으며, 다른 국가들에 비해서 대북지원의 증감비율이 매우 낮은 편이다.
스위스와 마찬가지로 최근 5년 동안 꾸준한 규모의 대북지원이 이루어지고 있는
것을 보아 인도주의적 사안에 대해서는 대북지원을 꾸준히 진행하고 있음을 알
수 있다.
3. 국제 NGO 차원의 대북지원
❍ 국제 NGO는 북한의 인도주의 사태에 대한 국제사회, 국제기구 및 공여국 정부로
하여금 북한 경제난의 참상을 알리는 역할을 하였을 뿐만 아니라 결과적으로 국
제기구와 공여국 정부의 대규모 대북지원을 가능하게 만드는 기폭제가 되었다.
구 분 실 적 비 고
’95.9～
’97.12
4,746만불 Americares, 유진벨, Caritas, Mercy Corps, Interaction, 조총련
’98 943만불 ADRA, CARE, MSF, GAA
’99 1,613만불
ISR, CFGB, Caritas, CW, GAA
Humadica
’00 1,118만불 ISR, BWA, MCI, Caritas, GAA, 네덜란드R/C, CFB, EMERCOM
’01 2,406만불
International Aid 660만불, MCI 390만불, ISR 277만불, 사랑의 터키한미재단 종합
비타민 1만불, 스위스 SDR, NGO 등 88만불, 스웨덴 AFSC 협동농장지원 15.6만불,
CAD 21만불, 덴마크 적십자 35.5만불, 독일 DWH/GAA 154.6만불, Humadica 3만
불, 독일 GAA 50만불, 독일 적십자 9.3만불, MCC 140만불, 카리타스 95.3만불,
CWS 44만불, CFGB 218만불, UNFPA 80만불2) WVI 6.7만불, UN 68만불, ACT
49.1만불,
’02 1,126만불
카리타스/MCC 49.3만불, 카리타스 65.7만불, ISR 165만불, ADRA 12만불, UNFPA
90만불, AFSC 14만불, 네덜란드 R/C 60만불, 캐나다 R/C 25만불,
Diakonie-Germany 상하의, 양말 각 9천벌(미상), MCC 총 119.5만불, GAA 290만
불, AmeriCares 3만불, 기타 NGO 232만불(UNDP, UNFPA 사업지원)
’03 608만불
Americares 영양제 23.8만불, 의약품 300만불, AFSC(스웨덴) 농업지원 17.5만불, 상
해 Rotary Club 평양고아원 1.3만불, Caritas 홍콩 고기통조림 49만불, 비누 3.8만
톤 2.7만불, 어린이용 내의 3만불, 원예자재 2.2만불, ACT 농업용 비닐 3.2만불, 복
비 300톤, 비닐 90만m2(금액 미상), FALU 분유 100톤 19.7만불, 설탕 600톤 16.3
만불, 영․유아용품 42만불, FAO 숲보호프로그램 43.4만불, UNFPA 의료장비 80만불,
기타 병원지원 3.7만불
’04 622만불 MCI 사과나무 57만불, Americares 의약품 등 135만불, ASI&KUGTC 농업 6만불,
<표 2> 국제 NGO의 대북지원 현황

출처: 통일부 제공
❍ 국제 NGO의 대북지원은 미국의 NGO들의 주도로 시작되었으나, 미국 NGO는 북
한 내 상주가 불가하였다는 점에서 1990년대 후반에 접어들면서 유럽의 NGO가
대북지원의 주도적 행위자로 성장하였다.
2) UNFPA는 국제기구로 국제 NGO의 모금액이 국제기구를 통해 지원된 것으로 추정됨.
3) 통일부 자료로 FAO, WFP, UNICEF, WHO 국제기구임에도 불구하고 NGO 지원에 포함된 것은 2005
년 북한이 긴급구호 형태의 지원을 개발협력으로 지원하고 민간단체의 철수를 요청함에 따라, 모금된
지원이 국제기구를 통해 지원된 것으로 추정됨.
구 분 실 적 비 고
ADRA 탁아소, 어린이영양, 의약품, 온수지원 등 86만불, FAO/TCP 젖염소, 토양개
선, 어업. 농업, 병충해 방제 등 190만불, FALU/WFP 비누 38톤, 쌀 2,500톤, 완두
콩 1,000톤, 고기통조림, 트랙터, 정어리통조림 69톤, 설탕 100톤 등 148만불
’05 1,445만불
ADRA 88만불, CESVI 130.2만불, GAA 611.8만불, PU 112.5만불, HI 69만불,
Triangle 132.6만불, PMU 45만불, Save the Children 106.2만불, Concern 149.3
만불
’06 931만불3)
FAO 225만불, UNICEF 493만불, CONECRN 6만불, WFP 32만불, WHO 166만불,
Triangle 9만불
’07 6,325만불
미국국제전략연구소 480만불, 유진벨 537만불, 월드비전 291만불, Samaritans's
purse 795만불, MERCY CORPS 83만불, GRS 200만불, CWW 197만불, TWHH 등
2,121만불, 기타 1,621만불
’08 3,179만불
IFRC 1,282만불, 유진벨 683만불, 월드비전 10만불, GRS 100만불, CWW 146만불,
기타 958만불
’09 2,194만불
IFRC 945만불, Triangle 362만불, 유진벨 126만불, 월드비전 52만불, GRS 3만불,
CWW 115만불, Samaritans's purse 5만불, 기타 586만불
'10 2,131만불 IFRC 950만불, 유진벨 143만불, Triangle 94만불, 월드비전 20만불, 기타 924만불
'11 3,370만불
IFRC 1,022만불, 미 조선의그리스도인벗들 278만불, 미 Samaritans's purse 90만
불, 캐나다 퍼스트스텝스 39만불, 기타 1,941만불
'12 3,165만불
IFRC 924만불, 미 NGO 805만불, 유럽 NGO 537만불, 캐나다 퍼스트스텝스 97만
불, 기타 802 만불
'13 4,194만불
IFRC 966만불, 미 NGO 1,317만불, 유럽 NGO 628만불, 캐나다 퍼스트스텝스 등
106만불, 기타 1,177만불
'14 2,770만불 유럽 NGO 539만불, 미국 NGO 2,231만불,
'15 2,362만불 미국 NGO 844만불, 유럽 NGO 585만불, IFRC/ICRC　867만불, 기타 66만불
'16 2,250만불 미국 NGO 320만불, 유럽 NGO 1,065만불, IFRC/ICRC　690만불, 기타 175만불
합계 47,498만불
상주했으나
철수한
국제NGO
Ÿ ADRA
Ÿ CESVI
Ÿ PMU Interlife
Ÿ AFMAL
Ÿ Campus fuer Christus
<표 3> 국제 NGO 활동 유형

출처: 손혁상(2017),‘국내외 비정부기구(NGO)의 북한개발지원 논쟁과 동향 연구’;
원출처: http://www.koreanfriendshipnetwork.org/about-north-korea/2017.02.05. 검색.
❍ 다양하고 지속적인 국제 NGO의 대북지원 사업은 북한에 대한 접촉면의 확대를
가능하게 함으로써 폐쇄적 북한 내부구조에 대해 국제사회가 이해되는 계기가 되
었다.
－ 북한에서 활동하는 국제 NGO들은 단체의 사업의 형성 및 진행과 평가를 위한
북한 방문과 사업관계자들과의 협상 과정을 통해 북한 사업현황, 사업 관련 자
료, 모니텅 및 사업 결과에 대한 보고서를 생성 및 공유함으로써 한국전쟁 이후
로 닫혀 있었던 북한 내부에 대한 정보 제공자의 역할을 하였다.4)
❍ 아울러 국제 NGO는 사업 수행을 위한 북한 당국과의 지속적인 협상과 진행 과정
에서 국제사회에서 통용되는 인도적 지원에 있어 모니터링과 투명성 확보 원칙을
고수함으로써 궁극적으로 북한으로 하여금 이러한 인도적 지원에 있어 국제사회
의 규범과 원칙에 대해 학습하게 만드는 계기를 제공하였다.
4) 이와 관련된 대부분의 보고서는 Reliefweb을 통해 제공되고 있다.
현재
상주하고 있는
국제NGO
Ÿ Premiere Urgence – EUPS unit1
Ÿ Save the Children – EUPS unit2
Ÿ Concern Worldwide – EUPS unit3
Ÿ German Agra Action(GAA) – EUPS unit4
Ÿ Triangle Generation(TGF) – EUPS unit5
Ÿ Handicap International – EUPS unit6
비상주
국제NGO
Ÿ American Friends Service Committee(AFSC)
Ÿ Agape International
Ÿ Chosun Exchange
Ÿ Christian Friends of Korea(CFK)
Ÿ Association of Sustainable Development(GNE)
Ÿ Korea Maranatha Foundation(KMF)
Ÿ Mennonite Central Committee(MCC)
Ÿ Mercy Corp
Ÿ Mission East
Ÿ Samarithan’s Purse
Ÿ World Vision

1. 필요에 따른 국가의 전반적 인도주의 상황에 대한 지식
2. 지원이 가장 필요한 주민들의 영역에 인도적인 원조가 도달하는 것을 보장
3. 평가와 모니터링에 대한 접근
4. 접근이 허용된 지역에 한하여 원조 분배
5. 주민들의 인도적인 권익 보호
6. 지역 역량강화 지원
7. 프로그램 계획과 실행에 수혜자 참여
8. 국제직원의 적절한 능력
9. 국제 인도주의 기관의 보건과 안전의 필요에 충족
<표 4> 국제 NGO가 채택한 대북 인도주의 원칙 성명서 (1998)
출처: Reliefweb(http://reliefweb.int/report/democratic-peoples-republic-korea/dprk-consensus-statement)
/검색일: 2017.01.11.
❍ 북한의 핵실험과 탄도미사일 발사시험으로 인한 남한 및 국제사회의 대북지원의
사실상 전면 중단된 상황 속에서도 소수 국제 NGO들은 북한주민들에 대한 인도
지원 활동을 지속하고 있으며, 이들 국제 NGO들은 주로 유럽 NGO들로 대북지원
초기부터 계속 지원을 하고 있다.
분야
지원국/
단체
지원창구
지원액
(달러)
지원내역
긴급지원
스위스 RC 496,524 ICRC의 긴급지원호소
핀란드 RC 318,134 재난 지역 지원
물과 위생
덴마크 Mission Ost-DNK 55,933 WASH 프로그램
스위스 SDC/SHA 760,976 WASH 프로그램
식량 및
인도지원
스웨덴 RC 497,843 인도지원
스웨덴 Save the Children 221,263 인도지원
스위스 Handicap International 135,524 아동구호
재난복구
노르웨이 RC 290,919 건강 및 재난관리
스위스 SDC/SHA 585,366 SLDM 1차년도 지원
프랑스 TGH 112,539 취약계층 재난대처 능력 강화
<표 5> 2017년도 국제 NGO의 대북지원 현황
출처: KREI, 『북한농업동향』, 제19권 1호(2017). p. 100; 원출처 자료:
https://fts.unocha.org/ (UNOCHA, Financial Tracking Database, Jun, 15, 2017).

4. 행위주체별 대북지원의 특징
❍ 국제기구 차원의 대북지원 접근방식의 특징은 다음과 같다.
－ 국제기구 차원의 대북지원은 한국 정부 및 민간단체가 대북지원을 실시하기 전
시기인 1995~2000년 기간 동안 대북지원에 있어 가장 큰 비중을 차지했던 주체
로, 동 시기 북한 내부의 인도주의 상황이 가장 열악하였다는 점을 감안할 때
인도주의 상황 완화에 기여한 중요한 행위자였다.
－ 이후에도 국제기구는 남북한 간, 북한과 국제사회의 대립과 제재로 정부 및 민간
단체의 대북지원이 크게 위축된 가운데서도 꾸준히 대북지원을 실시함으로써 북
한과 국제사회를 연결하는 중요한 행위자로서 역할을 하였다.
－ 또한 대북지원과정에서 국제기구는 원조 모니터링과 분배접근성 측면에서 국제
적 규범과 원칙을 고수함으로써 원조의 투명성 확보를 위한 노력을 지속하였으
며, 그 결과 북한으로부터 유의미한 변화(분배 현장 접근 및 모니터링 관련)를
이끌어 내기도 하였다.
－ 특히, WFP의 취약계층 영양지원 사업, UNICEF의 어린이, 모자지원 사업, IVI의
백신공급은 북한의 인도주의 상황 완화에 크게 기여하였다는 점과, 이들 분야는
인구학적 측면에서 건강한 통일미래 한국을 상정할 때 매우 중요한 사업들이다.
그 이유는 생애주기적 관점에서 모자 및 영유아, 어린이들에 대한 적절한 영양
및 의료지원이 매우 중요하기 때문이다.
❍ 개별 공여국 차원의 대북지원의 접근방식의 특징은 다음과 같이 정리될 수 있다.
－ 개별 공역국 차원의 대북지원에서 있어 특징은, 북한의 우방국인 중국의 대북지원
의 경우 대규모로 꾸준히 이루어진 반면, 제1차 북핵 위기 시기인 1994년부터
2000년대 초반까지 북핵문제의 당사국인 미국과 일본으로 부터의 대북지원이 주
도적으로 이루어졌다는 것이다.
－ 하지만 이후 북한이 1차 핵실험을 단행한 2006년부터 이들 미국 및 일본과 유럽
국가들의 대북지원은 종료 수순을 밝게 되었는데, 이는 이들 국가들의 대북지원
이 북핵문제라는 정치적 이슈와 긴밀하게 연계되어 진행되었음을 의미한다.
－ 그럼에도 불구하고 북유럽의 노르웨이, 스웨덴과 스위스, 호주, 캐나다 정부는 현
재 까지 꾸준한 대북지원을 실시하고 있으며, 이들 국가들의 대북지원이 가능했
던 이유는 인도적 지원 이슈는 정치와 분리하여 접근한다는 지원 원칙이 확고하
게 작동하고 있기 때문이다.

－ 이들 국가들의 대북지원에 있어 직접지원 방식보다는 국제기구를 통한 지원을
선호하였으며, 이는 국제기구가 분배의 투명성 확보할 수 있다고 보기 때문이다.
－ 가장 많은 대북지원을 실시한 미국의 경우, 자국의 NGO를 지원채널로 활용하는
경향이 강하였으며, 국제기구를 통한 지원도 병행하였는데 이는 미국의 NGO는
유럽의 NGO와 달리 북한 상주가 어려웠기 때문이다.
－ 북한의 6차에 걸친 북핵 실험과 탄도미사일 발사로 개별 국가들의 대북지원을
사실상 중단된 상태로, 북한의 우방국인 중국과 러시아만 대북지원 사업에 참여
하고 있으며, 유럽에서는 개별국가가 아닌 EU가 북한 취약계층 사업을 유지하고
있는 실정이다.
❍ 국제 NGO는 다음과 같이 대북지원에 접근하였다.
－ 국제 NGO는 북한에 대한 접근성 측면에서 가장 많은 자유권을 누린 행위자들
로, 자체 기금 모금을 통한 대북인도지원 사업뿐 아니라 자국은 물론 국제기구
차원의 대북지원을 지지하고 촉구하는 옹호활동을 전개하였다.
－ 국제 NGO의 대북지원 역시 인도지원 분야에 집중하였으며, 유럽의 NGO들은 북
한 내 상주가 가능하였으나, 미국에 기반을 둔 NGO의 경우 상주가 불가능하였
다.
－ 남측 민간단체는 국제 NGO와의 합동사업을 추진을 지속적으로 희망하여 왔으
나, 실제로 국내외 NGO간 협력 사업의 추진은 미미하였다. 이는 국제 NGO가
북한이 한국 NGO들과 공동사업을 추진하는데 대해 부정적 인식을 가지고 있었
던 점을 반영한 데서 기인한 것으로 볼 수 있다.
－ 아울러, 남북한 간 정치군사적 이슈에 따라 대북지원 민간단체들의 대북지원 사
업에 있어 활동의 변동성이 큰 것을 우려하였기 때문인 것으로 보인다.
－ 결과적으로, 국제 NGO의 대북지원 사업은 북한의 인도주의 상황 완화에 기여하
였을 뿐만 아니라, 북핵문제로 인해 국제기구, 개별 공여국, 남한 정부 및 민간
단체 차원의 대북지원이 중단된 가운데 북한과 국제사회를 연결하는 유일한 고
리로서 역할하고 있다.

Ⅲ. 대북 인도적 지원 여건 분석
1. 북한의 인도적 상황 진단
❍ 북한 내 유엔팀의 보고에 의하면 북한주민 2,490만 명 중 1,800만 명이 외부의
인도적 지원이 필요한 상태에 놓여 있으며, 유엔은 2017년 1,300만 명에게 1억
1400만 달러를 들여 인도적 지원을 제공할 목표를 세우고 있다.5)
－ 결국 북한주민의 72.3% 정도가 외부의 지원이 필요한 상황에 있다는 것인데, 이
러한 통계가 북한의 인도적 상황을 제대로 반영하고 있다면 평양의 일부 그리고
당의 주요 간부들을 제외한다면 거의 대부분의 북한주민이 외부의 인도적 지원
이 절실한 상태에 있다는 것이다.
❍ 세계기아지수(Global Hunger Index)에 의하면 북한은 118개 국가 중 98위를 차
지하였으며, “심각한” 위기 상황에 있는 것으로 분류된다.6)
－ 북한의 식량 생산량이 2015년과 비교하여 2016년에 약 23% 증가한 것으로 추
정되지만, 여전히 북한은 식량이 부족한 상태에 있다.
－ 북한의 식량 생산량의 부족은 곧 주민들의 영양 부족으로 이어지기 때문에 북한
에게도 식량안보의 문제도 중요할 수밖에 없다.
－ 특히 2016년 한 해 동안 1인당 1일 식량배급량이 380g에서 300g으로 줄어들었
는데, 이는 배급에 의존하며 생활을 영위하는 130만 명의 어린이들에게는 매우
심각한 위협이 될 수 있다.
❍ 북한의 인도적 상황은 수시로 발생하고 있는 자연재해에 의해서 악화되는데, 북한
이 신속하게 복구를 하지 못함으로써 뒤 이은 자연재해에 더 많은 인명 피해와
재산 피해를 입는 현상이 반복되고 있다.
－ 국제자연재해데이터베이스(The International Disaster Database)에 의하면, 북
한은 위험관리지수에서 191개 국가들 가운데 39위를 차지할 정도로 자연재해에
취약한 것으로 평가된다.7)
－ 2004년부터 2015년까지 560만 명 이상이 자연재해에 의해 영향을 받은 것으로
보고되고 있다.
5) Humanitarian Country Team in the DPRK, “DPRK Korea: Needs and Priorities,” March
2017 (www.reliefweb.int/country/prk).
6) International Food Policy Research Institute, 2016 Global hunger index: Getting to zero
hunger (http://ifpri.org).
7) Center for Research on the Epidemiology of Disasters-CRED, EM-DAT (www.emdat.be).

－ 또한 북한은 20세기 동안 평균기온이 1.9도 이상 증가하였으며, 기후변화에 따
라 홍수와 가뭄이 자주 발생하고 있다.
❍ 특히 2011년부터 2016년까지 북한 지역은 폭우와 홍수, 태풍이 반복적으로 발생
하여서 삶의 현장을 복구할 시간이 여의치 않은 상태에서 자연재해를 또 맞이하
는 사례가 늘고 있다.
－ 이러한 상황이 반복된다면 자연재해는 정치사회적 요인에 의해서 더욱 심화되는
복합재난의 양상으로 변화되며, 이러한 재난의 영향을 최소화하기 위해서 사회적
복원력을 향상시키기 위한 정책적 지원이 요구된다.8)
❍ 이와 같은 북한의 인도적 상황을 고려할 때 대북 인도적 지원은 영양상태 개선,
기본적인 보건의료서비스에 대한 접근성 강화, 복원력 강화 등이 중요하게 고려되
고 있다.
－ 영양상태의 개선 및 증진을 위해서 단순히 부족한 영양소의 제공으로 지원사업
을 마무리하는 것이 아니라 북한주민들이 다양한 종류의 식품을 통해서 보완적
인 영양도 섭취할 수 있는 기회구조를 만드는 것이 중요한 것이다. 또한 연령별,
성별에 따라 필요한 영양과 식품이 다를 수 있기 때문에 전체적 접근(a holistic
approach)가 요구된다.
－ 보건의료서비스에 대한 접근성의 강화는 신생아부터 노인까지 반드시 필요한 것
이지만 북한에 의료장비의 부족으로 인해 적절한 진단과 치료를 받기 어렵기 때
문에 대북 인도적 지원사업을 추진함에 있어서 이에 대한 고려가 있어야 한다.
－ 북한의 인도적 상황은 반복되는 자연재해에 의해 더욱 심화되는 경향이 계속 강
해지고 있기 때문에 북한지역이 자연재해를 경험 되더라도 조속한 시일 내에 회
복을 하고 추가적인 재해에 의한 피해를 줄이기 위한 단기적, 장기적 지원을 모
색할 필요도 있다.
❍ 현재 북한에는 6개의 유엔기구와 7개의 국제NGO가 활동하고 있으며, ICRC,
IFRC와 6개의 유럽 기술협력 기업이 활동을 하고 있다.
❍ 북한에서 활동하는 기구들이 외부 단체의 후원을 받아 인도적 지원활동을 하고자
하더라도 은행을 통한 입금과 송금이 원활하게 이뤄지지 않아 오히려 물건대금의
지급, 북한주민들에 대한 인건비의 지급에도 어려움을 겪고 있다.
8) 송영훈, “복합 재난, 난민, 강제이주,” 김성철 편, 『재난과 평화』 (서울: 아카넷), pp. 373-417.

2. 대북 인도적 지원 우선순위 및 추진방향
❍ 한국 정부는 물론 국내 민간단체들의 대북지원도 지난 10여 년 간 거의 중단된
가운데 대북지원에 관한 인식을 새롭게 검토할 필요가 있다.
－ 지금까지의 한국 정부는 대북 지원 경험을 통해서 한반도의 평화정착 없이는 북
한에 대한 인도적 지원은 물론 일반적인 남북교류도 추진되기 어렵다는 것을 경
험적으로 학습하였다.
❍ 특히 향후 남북관계의 개선이 이뤄지고, 실질적인 교류가 활성화된다면 어디에서
부터 시작해야할 것인가에 대한 성찰이 반드시 필요하다.
－ 2017년 9월 미국과 북한의 적대적 외교행위가 계속되어 한반도의 군사적 긴장이
고조되고 있지만, 이러한 시기에도 대화와 남북교류는 여전히 유효한 전술이 된
다.
－ 제재와 대화 그 어느 한 전술만을 고집해야 한다는 인식을 뛰어 넘어 두 가지
전술을 필요에 따라 활용할 수 있는 전략적 지혜가 요구되는 것이다.
－ 이러한 상황을 고려할 때, 남북교류가 재개된다면 한국과 북한은 어디에서부터
서로를 이해하기 시작해야할 것인가에 대한 논의가 반드시 요구된다.
❍ 남북관계의 재개는 10년 전 그 상태로 회귀해서 다시 시작할 수도 없는 환경의
변화가 있었음을 인지하고, 대북 인도적 지원을 위한 새로운 패러다임을 모색할
필요가 있다.
－ 남북한의 전문가와 실무가들이 바뀌었고, 북한의 상황이 급속도로 바뀌고 있으며
한국의 상황에도 변화가 있었기 때문에 과거의 프레임은 국민적 지지를 얻기 어
려울 것이다.
－ 그렇기 때문에 대북 인도적 지원의 재개는 남북관계의 특수성의 관점에서도 시
작할 수도 있지만, 인권, 민주주의, 발전이라는 국제사회의 보편적인 가치를 동
시에 담보하는 것이어야 할 것이다.
❍ 대북 인도적 지원사업을 통한 경험이나 해외의 인도적 위기 해결을 위한 국제사
회의 지원 경험을 고려할 때, 새롭게 전개될 대북 지원사업은 ‘평화’가 담보되어
야만 가능할 것이다.
－ 국제사회는 최근 분쟁과 갈등이 지속되고 있는 지역에서 인도적 지원 및 개발협
력 사업의 효과성이 현저히 떨어지고 있기 때문에 단순한 긴급구호보다는 평화
구축과 인간안보의 증진이라는 측면을 고려하는 인도적 지원과 개발협력의 접목

을 모색하고 있다.
－ 전 지구적으로 공적원조비용(ODA)의 약 37%가 분쟁 국가를 대상으로 사용되고
있지만 새천년개발목표(MDGs)를 결산하던 지난 2015년 현재, 분쟁 지역의 목표
달성률은 다른 지역에 비해 매우 저조하였다.
－ 아무리 정치적 상황과 관계없는 인도적 지원을 주장하더라도, 분쟁 지역의 국내
외 정치적 상황은 지원의 효과성을 저해하는 직접적 요인으로 작용하고 있다는
점은 한반도의 긴장고조 혹은 북한 내부의 정치적 불안정성은 대북 지원사업의
효과를 높이는 데에 저해 요인으로 작용할 것이다.
❍ 국제사회는 이러한 문제를 해결하기 위해 여러 분쟁 지역에서 인도적 지원 및 개
발협력과 지역 평화를 연계하는 통합 전략을 개발해 왔다.
－ 밀레니엄개발목표(MDGs)를 잇는 지속가능개발목표(SDGs)에도 평화에 대한 부분
이 주요하게 언급되고 있다. 이는 평화를 고려한 지원 전략을 통해, 분쟁 지역
인도적 문제에 대한 보다 근본적인 해결 방안을 모색하려는 시도로 볼 수 있다.
－ “평화가 없이는 지속가능한 개발이 있을 수 없으며, 지속가능한 개발이 없으면
평화도 있을 수 없다.”9)
－ “평화와 안보가 없이는 지속가능한 개발이 실현될 수 없으며, 지속가능한 개발이
없으면 평화와 안보는 위험에 처하게 된다.”10)
－ 국제사회에서 강조하고 있는 평화와 지속가능한 개발간의 관계를 도식화 한 아
래 <그림 20>을 통해 확인할 수 있다.
9) “There can be no sustainable development without peace and no peace without
sustainable development.” United Nations; Transforming Our World: The 2030 Agenda For
Sustainable Development.
https://sustainabledevelopment.un.org/post2015/transformingourworld
10) “Sustainable development cannot be realized without peace and security; and peace and
security will be at risk without sustainable development.”, 위의 글

<그림 21> 개발협력과 평화구축의 접근
출처: Kim, Dong Jin. 「Aid to the enemy: linking development and
peacebuilding on the Korean peninsula」, 『The Pacific Review』, Mar
2015.
❍ 국제사회의 인도적 지원의 유형과 발전을 고려할 때 분쟁지역 민간기구들의 역할
이 더욱 강조되고 있다.
－ 분쟁지역의 민간기구들은 인도적 지원과 개발협력 사업을 통해 그동안 적대적이
었던 사람들의 관계를 변화시켜 새로운 평화적 관계를 확산시킬 수 있는 잠재력
을 가지고 있기 때문이다.
❍ 분쟁지역 민간단체의 활동만큼이나 민간단체의 대북지원이 가능했던 10여 년 전
국내 민간단체들은 지원활동은 북한의 인도적 문제를 해소할 뿐만 아니라, 남북주
민 간 평화적 관계를 구성하는 데 기여를 하였다.
－ 하지만 남북 당국 간의 관계가 악화된 이후, 민간단체들은 간헐적으로 이루어지
는 소규모의 단순 물자 지원 이외에는 별다른 역할을 하고 있지 못하고 있어,
평화구축 관련 역할을 제대로 하지 못하고 있다.
－ 민간단체의 역할 강화를 위해서는 민간단체 스스로의 역량 강화를 위해 노력할
뿐만 아니라 민간단체들이 자율성과 책임성을 가지고 그러한 노력을 할 수 있는
환경과 제도가 마련되어야 한다는 측면에서 정부와 국제사회가 민간단체와 어떻
게 관계를 형성할 것인가에 대한 새로운 인식과 접근도 요구된다.

<대북지원 우선순위>
❍ 유엔 상주조정관(UN RC)이 이끄는 유엔 북한팀(UN Country Team)은 북한 당
국과 지난 2016년 「유엔전략계획 2017-2021(STRATEGIC FARMEWORK For
Cooperation Between The UN and The DPRK)」문서에 서명하였다.11)
－ 이 문서에 서명한 주체는 평양에 상주하는 UNDP와 WHO, WFP 등을 포함한
13개 유엔기구와 북한의 외무성 산하 국가조정위원회(NCC)이다.
－ 이 문서는 지속가능개발목표(SDGs)의 맥락에서 유엔의 다양한 접근법을 활용하
고 있으며, 북한에서 활동하는 유엔의 목표에 대해 ‘북한 주민들, 특히 취약계층
의 복리 증진을 위한 북한 당국의 활동을 지원하는 것’이라고 설명하고 있다.
－ 이 문서는 북한 당국이 유엔과 향후 어떤 부문에서 협력하겠다는 동의서로도 볼
수 있다는 점에서 주의 깊게 살펴 볼 필요성이 있다.
❍ 문서에 따르면 향후 유엔과 북한 당국이 집중해야 하는 4가지 전략 우선순위는
아래 4가지로 정리하고 있다.
(1) 식량 및 영양안보(Food and Nutrition Security)
(2) 사회개발 서비스(Social Development Services)
(3) 복원력과 지속가능성(Resilience and Sustainability)
(4) 데이터와 개발 관리(Data and Development Management)
❍ 이 4가지의 우선순위와 관련, 유엔은 개별 분야들을 아우르는 범분야적 접근법
(cross-cutting approaches)을 취하고 있다.
－ 유엔은 우선 북한만의 특수한 지역 현실에 맞게 지속가능개발목표(SDGs)를 적용
하고 있으며, 프로그램 전반에서 인간을 중심에 둔 ‘인권 중심의 접근법’을 채택
하고 ‘성평등과 여성권리 강화’를 지원하며 ‘환경 및 제도의 지속가능성’을 추구
하고 있다.
－ 북한 주민들의 복원력 강화에도 주요한 노력을 기울이며 ‘성과기반 관리’를 통해
투입에 걸맞은 성과를 낼 수 있도록 하였다.
－ 유엔은 이 전략계획의 핵심을 “지속가능하고 복원력 있는 인간개발(sustainable
and resilient human development)”로 요약하고 있는데, 긴급구호는 여전히
인도적 지원의 핵심 사안이지만 인도적 위기가 반복발생하거나 장기화되는 경우
11) http://kp.one.un.org/.

인도적 지원은 지속가능성과 복원성을 고려한 분야에 우선적으로 자원을 투입하
여야 한다는 것이다.
❍ 유엔이 밝힌 우선순위와 성과목표를 요약하면 아래 표와 같다.
전략 우선순위 1: 식량 및 영양 안보
1. 농업, 원예, 어업, 축산 부문에서 식량 생산, 생산성, 가공의 지속가능성 제고
2. 모든 가계가 언제든 충분하고 다양한 식품군에 접근할 수 있도록 하여 주민들, 특히 가장 취
약한 집단들의 삶의 질 제고
3. 가임기 여성, 5세 미만 아동, 노인 및 기타 취약계층의 영양 상태 개선
전략 우선순위 2: 사회개발 서비스
1. 북한 주민들, 특히 가장 취약한 인구집단과 외딴 지역의 주민들에 대한 일차 의료의 개선 및
일관되고 공평하며 보편적인 보건의료 서비스 보장
2. 전염․지전염성 질환, 특히 가장 취약한 여성과 아동들이 겪는 모성․유아 질환에 대한 개선된
의료 서비스 제공
3. 보건 분야 긴급 상황에 대한 준비와 대응 역량 강화
4. 가정, 교육기관, 의료시설, 특히 가장 취약한 가구와 집단들에 대한 적절하고 공평하며 지속가
능한 물․위생시설 보급
5. 유치원, 소학교, 중등학교, 3차 교육기관, 그리고 기술 및 직업 교육․훈련 부문에서 양질의 교
육 제공 및 형평성 제고
전략 우선순위 3: 복원력과 지속가능성
1. 재난 및 기후변화 영향으로부터 지역 공동체, 특히 여성을 포함한 가장 취약한 인구집단 보호
및 대응력 제고
2. 지역 공동체, 특히 가장 취약한 집단들의 저렴하고 신뢰할 수 있고 지속가능한 현대적 에너지
원에의 접근
3. 환경관리, 에너지, 기후변화, 재난위험관리 부문에서 정부 기관들의 통합적이고 공평한 사업
수행
전략 우선순위 4: 데이터와 개발관리
1. 사업 기획 및 의사 결정을 위한 구체적이고 신뢰할 만한 인도․개발분야 정보에 대한 접근과
가용성 제고
2. 국제 기술표준을 적용하기 위한 북한의 역량 강화
3. 국제 조약, 협약, 기타 체계에 대한 북한의 준수 강화와 증거에 기초한 보고 체계 강화
<표 6> 유엔전략계획의 전략 우선순위 및 성과 목표 요약
❍ 유엔이 이 계획에서 제시한 대북지원의 우선순위는 현지에서 활동하고 있는 국제
기구와 북한 당국이 합의한 내용이기 때문에 제한된 현지 정보를 고려할 때 한국
정부가 향후 대북 인도적 지원을 재개할 때 신중히 검토해야할 것이라 볼 수 있
다.

❍ 이 네 가지 목표는 식량 및 영양 안보가 최우선적으로 해결되어야 할 과제이지만,
다음의 세 가지는 장기적인 인도적 지원과 개발협력의 구분을 모호하게 만드는
것들이기도 하다.
－ 인도적 지원 사업과 개발협력 사업의 구분이 모호해지는 것은 인도적 위기를 해
결하기 위해서 지나치게 긴급구호 위주의 사업을 추진하는 것의 효과성에 대한
의문이 제기되고 있기 때문이다.
－ 전통적으로 긴급구호와 개발협력 사이에 시공간적인 갭이 있어서 인도적 위기가
장기화되는 경향이 있었던 점을 보완하기 위하여 인도적 지원을 제공할 때 사회
적 복원력을 증진시키기 위한 개발협력적 요소가 동시에 제공될 필요가 있는 것
이다.
<영양 분야 추진 방향>
❍ 식량 및 영양안보는 모든 이들이 물리적, 사회적, 경제적으로 언제든 식량에 접근
할 수 있고, 식품에 대한 개인의 요구와 선호가 충족되며, 양질의 음식을 충분히
섭취할 수 있을 때 실현된다.
－ 더불어 건강하고 활동적인 생활을 가능케 하는 적절한 위생, 보건 서비스, 돌봄
(care)도 식량 및 영양안보에 영향을 미치는 요소이다.
❍ 영양 분야의 대북 지원은 그동안 국제사회는 물론 국내 민간단체들의 대북 지원
사업에서도 중요한 한 축을 형성해 왔지만, 그 목표를 달성하는 데에는 상당한 어
려움이 있다.
－ 우선 북한 전역의 전반적인 영양 상태를 파악할 수 있는 자료가 부족한 상황이
며, 그동안 진행된 국내 민간단체들의 영양 분야 사업도 통합적인 전략 목표를
수립하지 못한 채 파편적으로 진행된 경향이 있기 때문이다.
－ 또한 북한의 관련 사업 담당자들이 이에 대한 이해가 부족한 가운데 북한 당국
의 자존심 문제 등이 결부돼 있으면서 설득에 상당한 시간이 걸린다.
❍ 북한 영양 상황의 구체적인 파악을 위해 유엔 기구의 북한 영양 조사 사업에 한
국 정부의 적극적인 지원이 요구되며, 북한의 계속되는 핵 실험과 미사일 발사로
인한 군사적 긴장고조에도 불구하고 유엔인구기금을 통한 북한의 인구센서스를
위한 국제기구를 통한 재정지원이 필요한 이유이다.
－ 유니세프와 WHO 등이 북한의 영양 상황 파악을 위한 조사를 진행하고 있지만,
가장 최근의 것이 2012년으로 자료의 업데이트가 제대로 이루어지지 않고 있다.

－ 이에 유니세프 등 유엔 기구들의 조사 작업에 한국 정부의 재정지원이 이루어져
야 한다.
❍ 대북 인도적 지원사업의 개념들의 보완 또는 개념적 전환 등이 절실히 요구되고
있는데, 예를 들면 ‘영양사업’이라는 용어에 대한 재검토와 이에 대한 새로운 접
근을 시도할 필요가 있다. 12)
－ 먼저 ‘영양개선사업’이라는 용어는 지난 70년대 새마을운동 당시 우리가 썼던 표
현으로, 이른바 못 먹는 아이들, 영양실조 아이들을 없애는 사업으로 사용된 용
어이며, ‘영양 증진’은 취약한 상황에 대한 것이라기보다는 ‘건강’에 좀 더 초점
이 맞춰져 있는 용어이다.
－ 민간단체에서는 ‘영양 지원 사업’이라는 용어를 사용하곤 하는데, ‘Nutritional
Support’는 밥을 먹지 않고 정맥 주사 주입과 같은 것을 표현하는 것이기 때문
에 대북 인도적 지원사업의 적절한 표현이 될 수 없다.
－ 아울러 북한에서는 ‘영양 개선’이라는 단어가 현재 자신들의 취약한 상황을 전제
로 하고 있다는 점에서 이에 대한 거부감을 표시하였다.
－ 이러한 점들을 고려할 때, 향후 대북 영양 사업을 수행함에 있어서 정확하고 적
절한 용어 선정에 대한 검토가 필요하며, 대북 인도적 지원사업이 불평등한 관계
에서 진행되는 시혜적인 사업으로 비춰지지 않도록 주의할 필요가 있다.
❍ 대북 인도적 지원이 영양사업, 보건의료사업, 개발지원, 긴급구호 등의 다양한 분
류로 나뉘어져 있는데, 미래지향적인 관점에서는 이러한 분류를 좀 더 포괄적 함
으로써 기존에 분야별로 분절화되어 있었던 사업들을 패키지로 운영할 수 있는
장점이 있다.
－ 가령 어린이어깨동무가 추진한 콩우유 공장 지원 사업은 국내 민간단체가 추진
한 전형적인 영양사업의 하나로 간주되지만, 월드비전이나 우리민족서로돕기운동
이 추진한 온실 중심의 농업사업도 일종의 영양 사업이라고 할 수 있다.
－ 이런 측면에서 검토할 경우 영양 사업은 대부분의 대북지원 사업에 적용될 수
있는 분야이다.
❍ 영양부족 문제는 물론 북한 인구 대부분이 겪는 일반적인 문제이지만, 임산부와
수유부, 5세 미만 어린이 등 특히 취약계층에 대한 지원에 더 큰 관심을 기울여야
한다.
－ 이는 이들이 매우 취약한 인구 집단일 뿐만 아니라 이들에 대한 지원이 장기적
12) 영양 분야 간담회 당시 윤지현 서울대 식품영양학과 교수의 인터뷰 내용임.

인 개발과제와 연결되기 때문이다.
－ 일반적으로 여성과 어린이에 대한 데이터는 한 국가의 사회경제적 발전 정도를
보여주는 척도라고 할 수 있다.
－ 이와 같은 사업들은 북한여성들의 역량강화(empowerment)를 위해서도 반드시
요구되는 사안이다.
❍ 한편 영양 문제는 식품 문제일 수도 있다는 점에서 영양소에 기반을 둔 접근보다
는 식품에 대한 접근성을 우선적으로 고려하는 인식의 확대를 모색할 필요가 있
다.
－ 다양한 영양소의 섭취를 위해서는 다양한 식품이 필요한데, 북한에서 식품 다
양성은 여전히 부족한 상황이며 지역에 따라서 그 편차가 크다.
－ 북한의 각 지역에서 생산되는 식품에 대한 조사와 이에 바탕으로 식이 다양성을
도모할 수 있는 방안을 모색할 수 있어야 하는데, 역시 자료의 수집과 경험의
축적이 요구된다.
－ 영양 분야의 대북 인도적 지원 과정에 국내 식품학자의 참여도 가능하도록 거버
넌스 구조를 갖춤으로써 지원사업의 전문성을 제고할 수 있어야 한다.
❍ 영양 분야 지원사업의 효율적 진행을 위해 각 단체들의 활동을 스스로 점검할 수
있도록 지원사업의 종합적인 현황판을 설치하는 것을 적극적으로 검토할 필요가
있다.
－ 정부 차원에서 사업 진행 현황과 민간단체의 현황 전반을 한 눈에 파악할 수 있
는 현황판이 있다면 인도지원의 중복을 회피하면서 효율성을 증대시킬 수 있을
것이다.

IV. 대북 인도적 지원 행위주체별 대안적 접근방식
1. 정부 차원
❍ 과거 한국 정부의 대북지원은 직접지원을 중심으로 하면서 민간단체와 국제기구
를 통한 간접지원을 병행해 왔으나 그 규모는 미미한 수준이었다. 향후에는 민간
단체와 국제기구를 통한 지원 비중을 크게 늘릴 필요가 있다.
－ 1995년 김영삼 정부에서 시작된 정부차원의 대북지원은 5개 정부를 거치면서 등
락을 거듭해 왔으며, 정권의 성격이나 남북관계 상황에 따라 대북지원 규모가 큰
등락을 거듭했던 것에서 알 수 있듯이 한국 정부는 대북지원을 정치군사적 이슈
와 연계하여 남북관계의 레버리지로 활용하고자 했었고, 이는 결과적으로 북한에
대한 인도적 지원이 정치 이슈화되고, 한국 사회의 갈등요인으로 작용하게 만들
었다.
－ 이런 현실적 경험과 함께 근래에는 북핵문제의 심각성이 전례 없이 고조되었고
또한 남북관계 단절이 깊어진 상황에서 정부차원의 대규모 지원은 상당기간 불
가능하다고 봐야 할 것이다. 결국 한국 정부가 대북지원을 재개하고자 한다면 직
접 지원보다는 민간단체와 국제기구, 국제NGO를 활용한 간접지원 방식의 비중
을 늘리는 것이 현실적 방안이 될 것이다.
❍ 먼저, UNICEF, WHO, IVI 등을 중심으로 진행했던 영유아, 모자보건 사업 등 취
약계층에 대한 지원을 계속 추진해 나가야 한다.
－ 이들 취약계층에 대한 간접지원은 이명박 정부와 박근혜 정부에서 정부차원의
직접지원과 민간단체를 통한 대북지원을 대폭 축소하면서도 인도적 지원은 지속
되어야 한다는 국내 및 국제사회의 여론을 의식해 확대해 온 사업이었다.
－ 그럼에도 취약계층에 대한 지원은 가장 시급하고 우선적인 지원 분야이며, 한국
정부나 국내 민간단체의 지원이 현실적으로 불가능한 최근 몇 년간의 상황을 고
려할 때, 국제기구 채널로 진행되었던 취약계층 지원 사업을 지속적으로 확대·발
전시켜 나갈 필요가 있다.
❍ 아울러 국제기구를 통한 간접지원은 국제개발협력의 흐름과 북한 내부의 변화 등
을 반영해 개발협력분야로 확대해 나가야 한다.
－ 노무현 정부 말기부터 확대되어 온 국제기구를 통한 지원은 WFP, WHO,
UNICEF, IVI 등의 채널을 중심으로 진행되었다.
－ 그러나 북한은 이미 2000년대 중반부터 개발협력 사업으로의 전환을 요구했었

고, 2014년 소위 ‘취약계층을 대상으로 한 남한의 단순 지원물자는 받지 않겠
다.’는 조치, 그리고 이후 민간단체 등을 통해 전해진 북한의 외부지원에 대한
태도 등을 종합적으로 고려할 때, 개발협력 사업을 중심으로 활동하는 국제기구
(FAO, UNDP, ADB, UNESCAP, IFAD 등) 및 국제 NGO와의 협력 사업을 발굴
하고 발전시켜 나가야 한다.
❍ 김대중 정부와 노무현 정부에서 정부 직접지원의 대부분을 차지했던 쌀 유상지원
과 비료 무상지원 방식에 대해서는 일정한 수정이 필요하다.
－ 향후 인도주의적 목적으로 쌀 지원을 추진한다면 지원 필요성과 규모, 절차, 모
니터링 문제가 일반 인도적 지원의 원칙에 맞게 진행될 필요가 있다. 그리고 만
약 이산가족상봉이나 납북자 문제 해결, 남북관계 정상화 등 다른 차원의 목적과
의도를 가지고 지원을 추진하다면 정부는 그 목적을 솔직히 공개하고 일반 인도
적 지원 기준과는 다른 방식으로 진행할 것에 대해 국민들의 이해와 동의를 얻
어야 할 것이다.
－ 국민여론을 의식해 북한의 상환을 전제이지만 무상지원으로 진행했던 비료지원
역시 북한의 경제적 여력 및 남북관계의 특수성을 고려할 때 향후에는 일정한
수정이 필요하다. 앞으로는 정부 또는 민간이 추진하는 북한의 농업생산기반 복
구사업에 포함시켜 무상지원 방식으로 추진해야 하며, 지원 규모도 합리적 수준
으로 조정할 필요가 있다.
❍ 일반구호와 영양, 보건의료, 농축산림, 사회 인프라 등 각 분야의 인도적 지원은
당분간 지방자치단체나 민간단체 중심으로 추진될 수밖에 없을 것이다. 정부는 이
들 지자체나 민간단체의 대북지원을 뒷받침하는 데 중점을 두어야 하며, 정부차원
의 본격적 지원은 향후 남북 당국 간 분야별 대화의 재개와 남북기본협정의 체결
등 남북관계가 일정한 궤도에 이른 시점에서 추진하는 것이 바람직할 것이다.
－ 다만, 북한에 재해·재난이 발생했을 경우에는 정부와 민간이 협력해 대응하되,
정부차원에서 신속한 지원이 가능할 수 있도록 대응 매뉴얼을 만들어 놓을 필요
가 있다. 정부의 직접 지원이 필요한 기준과 지원방식, 지원 내용 및 절차, 복구
활동 지원방안 등을 미리 정해 놓고 대응한다면 정치군사적 상황에 영향을 덜
받으면서 보다 신속한 대응이 가능할 수 있을 것이다.
❍ 민간단체의 대북지원을 활성화하기 위해서는 정부가 민간단체의 자율성과 독립성
을 철저히 보장해야 하며, 이를 제도화시키는 방안도 고려할 필요가 있다.
－ 2010년 5.24조치 이후 간헐적으로 이뤄지던 민간단체의 인도적 대북지원은
2014년 드레스덴 선언 이후 사실상 모두 중단되었다. 이는 남북관계 경색이나
북한체제 내부의 변화가 원인이 아니며, 민간단체의 인도적 지원마저 남북 간 정

치군사적 상황에 연계시키고 정치적 논리에 따라 승인과 불허를 반복했던 정부
정책의 비일관성에 그 원인이 있다.
－ 지난 20년간 북한의 도발과 국제사회의 제재국면에서도 국제기구와 국제NGO가
평양 상주사무소를 유지하고 인도적 지원을 계속하고 있는 것은 정치군사적 상
황과는 별개로 인도적 지원은 지속되어야 한다는 국제사회의 합의가 지켜지고
있기 때문이다. 북한도 국제기구들이 이러한 입장을 견지하고 있는 한 이들과의
협력을 거부할 이유가 없는 것이다.
－ 반면, 민간단체 대북지원에 대한 한국 정부의 입장은 조건 없는 승인, 아니면 선
별적 승인, 또는 전면불허 사이를 오갔던 것이 사실이다. 민간단체에 대한 정부
지원도 필요하지만 그보다 더 필요한 것은 민간단체의 대북지원에 대해 그 독립
성과 자율성을 철저히 보장하는 것이다.
－ 북한의 도발이 있을 때마다 한국 정부는 공식 성명이나 논평을 통해 민간단체의
남북교류 또는 대북 지원에 대한 입장을 밝혀 왔는데, 이는 민간교류를 정치군사
적 상황과 연계해서 그때마다 정책적 판단을 달리해 왔다는 것을 보여주는 사례
에 불과하다. 민간교류에 대한 정부의 입장 표명은 사실상 불필요한 것이다.
❍ 민간단체의 자율성과 독립성을 보장하면서, 정부는 법·제도적 장치를 통해 대북
인도적 지원의 최소 요건과 절차를 정하고 일관된 태도로 운용해 나갈 필요가 있
다.
－ 인도적 지원과 관련한 민간단체의 대북 간접접촉은 신청서에 결격사유가 없는
한 승인한다는 원칙으로 운용할 필요가 있다.
－ 제3국에서의 북한 주민접촉이나 방북도 법률에 명시된 사항만 위반하지 않으면
원칙적으로 모두 허용하는 ‘네거티브 시스템’으로 운영해야 한다.
－ 대북 지원물자에 대한 반출기준은 그동안 축적된 인도적 지원사업의 경험을 바
탕으로 재정비해 나갈 필요가 있다.
❍ 인도지원 물자의 반출 신청과 승인은 통일부 교류협력시스템을 통해 처리되는 데
처리절차와 신청양식, 첨부서류 등이 잘 구비되어 있다. 향후 대북 인도적 지원
사업이 재개될 경우 남북 간에 체결할 합의서의 수준 및 분배투명성 보장문제가
논란이 될 소지가 있다.
－ 민간단체가 개발협력 사업을 진행할 경우에는 사업의 성격상 현장방문을 수시로
진행해야 하기 때문에 합의서에 분배현장 모니터링을 표기하는 것은 사실상 별
의미가 없다. 현장방문이 어렵게 되면 사실상 그 사업은 중단된 것이나 마찬가지
이다. 또한, 긴급구호 차원의 지원이나 취약계층을 대상으로 한 일회적 물자지원

의 경우에도 사업의 성격상 굳이 분배모니터링 보장을 고집할 필요는 없다고 판
단된다.
－ 다만 단순 물자 지원 사업을 연속적으로 진행할 경우에는 시간이 걸리고 어려움
이 있더라도 합의서에 분배투명성 확보에 대한 내용을 반드시 담아내도록 노력
할 필요가 있다.
❍ 그동안 정부가 민간단체의 대북지원에 남북협력기금을 지원했던 방식은 공모과정
을 통해 개별단체 사업에 대해 매칭펀드 방식으로 지원하거나, 공모방식의 민간단
체 컨소시엄 사업 지원, 보건의료, 산림환경 분야의 정책지원사업 등 크게 3가지
였다.
－ 향후 민간단체의 인도적 지원이 활성화될 경우에는 이전과 같이 공모를 통해서
민간단체의 사업을 매칭펀드 방식으로 지원해야 하겠지만, 더 나아가 전문분야가
다른 여러 단체가 컨소시엄을 구성해 개발협력 사업으로 발전해 나갈 수 있도록
적극 유도할 필요가 있다.
－ 다만, 2014년, 2015년 공모사업처럼 북한의 호응이 전혀 없는 상황에서 정부가
일방적으로 기금지원 공모사업을 추진했던 것은 민간단체에게 편법을 고민하게
만들고 수혜자의 자존심을 자극하며 남북 민간교류의 정상적 발전을 저해했던
나쁜 선례라 할 수 있다.
❍ 현재와 같이 대북 인도적지원이 사실상 중단된 상황에서는 민간단체가 일정한 요
건을 구비해 기금지원을 신청하면 시기에 관계없이 어느 단체나 기금을 지원받아
사업할 수 있도록 기금지원 방식을 획기적으로 변화시키는 것도 검토할 필요가
있다.
－ ‘민간단체를 통한 지원’으로 편성되어 있는 남북협력기금 중 일부 예산을 활용
해, 사업 분야와 지원한도액, 최소 갖춰야 할 사업요건, 신청 및 집행절차를 사
전에 정해 놓고, 민간단체가 요건을 갖춰 통일부에 신청하면 적절한 심사를 거쳐
기금을 지원하면 될 것이다.
－ 남북관계가 좋아져서 공모사업을 통해 기금을 대규모로 지원할 시기가 다가오기
전에라도, 우선 단기적으로는 가능하고 필요한 사업부터 하나 하나 기금을 지원
해 나가는 것을 검토할 필요가 있다.
❍ 지방자치단체의 남북교류협력은 통일준비 과정에서 뿐만 아니라 통일이후의 행정,
경제, 사회, 문화 등 각 분야의 실질적 남북통합을 고려할 때 매우 중요한 영역이
다. 또한, 현재와 같이 중앙정부가 북한과 직접 교류하기 어려운 상황에서도 그
역할이 매우 중요하다.

－ 지자체가 남북교류협력의 주체가 될 수 있도록 남북교류협력법을 개정하는 등
법·제도적 정비가 필요하지만, 현 실정법 테두리 안에서도 정부 지침 개정만으로
도 지자체의 역할을 크게 높일 수 있다.
－ 중앙정부가 지자체를 참여시켜 운영하는 ‘실무 협의기구’의 위상을 높여 중앙정부
와 지자체 간 협력체계를 강화하고, 지자체가 가진 방대한 인력과 전문성, 재정을
남북교류협력에 적극 활용할 필요가 있다.
❍ 대북 인도적 지원에 대한 지자체의 역할을 높이기 위해서 지자체 관계자의 북한
주민접촉과 방북, 지자체 기금을 활용한 대북 인도적 지원 사업에 대한 제한을 크
게 완화할 필요가 있다.
－ 지자체의 대북지원 사업은 지자체가 북한과 직접 추진하는 것이 아니라 민간단
체와 협력관계를 통해 공동으로 추진하는 만큼, 지자체 관계자의 대북접촉과 방
북, 기금집행에 대한 관리·감독은 민간단체의 민원신청에 대한 승인 행위를 통해
동시적으로 진행되고 있다.
－ 중앙정부가 직접 대규모 지원협력사업을 추진하기 어려운 상황에서 지자체-민간
단체 컨소시엄 방식을 통해 민간단체의 대북 지원 사업을 활성화하고자 한다면,
지자체 교류협력 관계자의의 대북접촉과 방북, 예산지원에 대한 중앙정부의 과도
한 규제를 대폭 완화할 필요가 있다.
2. 민간단체 차원
❍ 먼저, 국제사회 개발협력의 원칙에 맞게 북한에 대한 개발협력 사업을 준비해 나
가야 한다.
－ 남북관계의 장기 단절 속에서 가속화되어 온 북한의 지정학적 위상 변화, 북한경
제의 호전, 그리고 인도적 지원 사업에 대한 북한 관계자들의 반복된 발언들을
이제는 깊이 숙고해야 한다. 북한 관계자들은 이미 오래전부터 취약계층을 위한
단순 물자지원은 필요 없으며, 과학기술의 발전 추세에 맞게 새로운 분야에서,
생색만 내지 말고 실질적으로 도움이 될 수 있는 내용으로, 보다 규모 있게 협
력해 나갈 것을 요청해 왔다.
－ 개발협력 사업을 추진하기 위해서는 먼저 북한의 오너십을 철저히 존중해 야 한
다. 북한의 주도성이 보장될 수 있도록 ʻ수원국의 개발전략과 공여국의 원조 일
치ʼ라는 원칙을 적극 고려하고, 북한이 생각하는 개발방향과 우선순위가 남북 간
협력 사업에 반영될 수 있도록 추진해야 한다.

－ 한국 사회가 일방적으로 그들에게 제공할 사업을 기획하는 것이 아니라 북측 관
계자들과 만나서 그들이 요구하는 내용을 귀담아 듣고 공동의 협력프로그램을
만들어 나가야 한다. 북한과 전혀 협의가 되지 않았음에도 정부나 지자체, 그리
고 민간단체들이 먼저 이러저러한 사업을 이렇게 추진하겠다고 대외적으로 홍보
하는 방식은 지양되어야 할 것이다.
❍ 북한사회의 인도적 상황을 개선하고 자립능력을 제고하기 위해서는 지역사회를 대
상으로 한 통합적 개발협력 사업을 추진할 필요가 있다.
－ 북한의 경우 영양과 보건, 식수위생, 교육 등 인도적 위기상황이 복합적으로 얽
혀 있기 때문에 특정 분야에 대한 지원도 필요하지만, 지역사회들 대상으로 한
통합적이고 종합적인 접근이 필요한다. 리 협동농장을 기본 단위로 해서 농축산
분야의 생산기반 복구, 보건의료, 주택, 교육, 생활 인프라, 산림환경 등 여러 분
야를 아우르는 통합적 접근이 필요한다.13)
－ 2000년대에 이미 남북나눔운동, 우리민족서로돕기운동, 어린이어깨동무, 월드비
전 등에서 이러한 지역사회개발 사업을 추진한 경험이 있다. 남북나눔운동과 우
리민족, 월드비전은 농업분야, 어린이어깨동무는 보건의료분야에 경험이 많은
단체였는데, 이들 단체들은 자기 분야 사업을 매개로 전문분야가 다른 몇 개의
민간단체와 협력해서 종합적인 지역사회 개발사업을 추진했던 것이다.
－ 협력사업 대상지는 북한의 수용성과 접근성 문제로 항상 어려움이 발생하곤 했
는데, 남북 민간교류가 재개된다면 이미 북한과 농업과 보건의료, 영양, 산림협
력을 진행했던 기존 민간단체의 사업장을 거점으로 삼아 지역사회 개발 사업으
로 확대·발전시켜 나갈 수 있을 것이다.
❍ 북한의 사회경제적 변화, 시장화 확대를 고려에 두고 대북 지원 사업을 추진해야
한다.
－ 북한은 반복되는 재해와 국제사회의 제재 속에서도 경제가 안정되고 시장의 기
능이 확대되어 가고 있다. 각 기관과 기업소, 협동농장의 독립채산제가 더욱 강
화되고, 필요한 물자의 시장조달이 확대되어 가고 있다. 일반주민들도 배급체제
의 빈 공간을 시장을 통해 해결해 가고 있다.
－ 영양, 보건의료, 농축산 분야의 협력 사업을 통해 북한 주민들의 인도적 상황을
개선하고 생산기반을 복구하는 것도 중요하지만, 이들 협력 사업이 북한의 시장
체제 속에서 어떻게 자리매김하고 자립해 나갈 수 있을까를 고민할 필요가 있다.
－ 예를 들면 협력사업장에서 생산된 빵과 우유, 의약품, 농산물과 축산물, 임산물
13) 대북협력민간단체협의회, 『대북지원 20년 백서』(2015), p. 194

을 상품화하여 시장에 공급하고 거기서 발생하는 수입으로 사업장에 필요한 자
재와 원료, 주민들의 생필품을 구입할 수 있도록 지원하는 방식도 가능할 것이
다. 또한, 개인부업이 확산되는 추세를 고려하여 공동사업장뿐 아니라 개인경작
지를 활용한 수득증대사업 지원도 가능할 것이다.
－ 이를 위해서는 단순물자 지원방식을 벗어나 사업기반의 안정적 구축과 기술이전,
자체의 물자조달과 관리가 가능할 수 있는 방식으로 지원협력 사업이 구상되어
야 한다.
❍ 북한의 여성과 아동, 노인, 장애인 등 취약계층에 대한 지원이 더욱 강화되어야
한다.
－ 북한의 주민들의 영양과 보건의료 실태가 개선되었다고는 하나 여전히 많은 주
민들이 열악한 상태에 놓여 있다. 배급체제의 붕괴와 시장화의 확대는 사회안전
망의 사각지대에 놓인 취약집단의 상황을 더욱 악화시킬 우려도 있다.
－ 그동안 민간단체는 아동 대상의 지원 사업을 활발히 진행했으며, 몇 개 단체는
장애인 대상의 지원 사업을 추진한 바 있으나, 여성과 노인 대상의 프로그램은
거의 없었다. 특정 대상만을 위한 지원 사업이 가지는 어려움은 있지만, 더욱 관
심을 갖고 특화된 지원프로그램을 개발할 필요가 있다.
－ 아울러, 북한이 취약계층에 대한 지원을 거부하고 있는 상황을 고려할 때, 이들
취약계층 지원 사업은 단독 사업으로 진행하기 보다는 다른 개발협력사업과 연
계시키거나, 지역사회 개발사업 속에 배치해 추진하는 방식도 고민해야 한다.
❍ 국제기구 및 국제NGO, 북한과 교류하는 제3국 단체들과의 협력을 강화하고 공동
사업을 모색할 필요가 있다.
－ 각 지원주체들은 각자의 장점을 활용해 대북 인도적 지원 사업을 오래 동안 추
진해 왔으며, 우리 민간단체들은 국제기구 및 국제 NGO와의 교류를 통해 그간
의 지원 성과와 문제점들을 같이 공유하고 공동해결 방향을 모색해 나갈 수 있
을 것이다.
－ 우리민족서로돕기운동이 매년 개최하고 있는 ‘대북지원 국제회의’ 뿐만 아니라
사업 분야별로 해외 기구들과의 교류를 활성화 할 필요가 있으며, 북한과 지속적
교류관계를 유지하고 있는 중국 및 일본의 단체들과 협력하는 것도 필요해 보이
다.
－ 특히, 현재와 같이 북한이 우리 민간단체들과의 교류를 거부하고 있는 상황에서
는 국제NGO나 제3국 단체와 공동 프로그램을 구상하여 3자 연대방식으로 시범
사업을 추진할 수도 있을 것이다. 우리 민간단체와의 직접 교류가 불가능한 상황

에서도 우리 측 지원을 필요로 하는 북한 측 파트너와 일선기관의 이해관계를
고려하면서 그들이 호응할 명분이 있는 새로운 방식을 모색할 필요가 있다. 월드
비전과 어린이어깨동무, 겨레의숲이 중국 연변대 또는 지방정부, 연구기관과 협
력하여 북한 인력에 대한 역량강화사업을 추진한 경험도 참고가 될 것이다.
－ 물론 남북관계가 좋아져서 북한과의 직접 협력 사업이 재개되고 이를 중심으로
대북 지원 사업을 추진하는 것은 매우 중요하다. 그럼에도 국제NGO 또는 북한
주변국가의 적절한 기관과 협력해 다자 협력을 통한 대북지원 방식을 개발할 필
요가 있다. 이는 남북 직접협력이 활성화되더라도 병행될 필요가 있다.
❍ 대북지원에 대한 사회적 논란을 차단하기 위해서는 민간단체 스스로 국제적 기준
에 부합하는 대북지원의 원칙과 절차를 만들어 나가야 한다.
－ 남북관계 또는 정권교체에 따른 정부정책의 잦은 변동, 민족주의에 기반 한 감성
적 태도 등으로 인해 사실 민간단체들의 대북지원 투명성과 책무성 확보를 위한
노력이 부족했던 것이 사실이다.
－ 약간의 차이가 있을 수 있으나 단순 물자지원 이든 개발협력 사업이든 민간단체
들은 국제적 기준에 근접하기 위한 노력을 강화할 필요가 있다. 북한 측 파트너
와의 사업협의, 사업현장 조사, 합의서 체결, 사업집행, 모니터링 및 관리, 평가
등 사업 전 과정에서 필요한 절차와 요건을 개선하기 위한 노력을 기울여야 한
다.
－ 대북지원이 장기간 중단된 상황에서 향후 대북지원을 재개하게 되었을 때, 남북
간 오래된 관행을 개선하려 하는 것이 한다는 것은 현실적으로 많은 어려움이
있을 것이다. 그럼에도 대북지원의 효과를 제고하고 국민적 공감을 확대하기 위
해서는 민간단체 스스로의 지속적 노력이 필요하다.
－ 또한, 시간이 오래 걸리겠지만 북민협과 같은 민간단체 연대기구가 중심이 되어
북한과의 지속적 협의를 통해서 유엔의 전략합의문(Strategic Framework :
2017-2021)에 준하는 합의를 이끌어 내는 것도 필요할 것이다. 남북 합의서에는
지원협력사업의 목적, 원칙, 전략적 우선순위, 추진절차 등을 담아내야 할 것이
다.
3. 대북 인도적 지원의 기타 정책적 고려 사항
❍ 인도적 수요 조사의 필요성
－ 북한에 대해 ‘인도적 지원’을 재개한다면 어떤 인도적 사안에 대해 지원을 한다

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